Das Jahr 1875 markiert für den Kanton Basel-Stadt eine Zeitenwende. Zu offensichtlich war, dass das ehrenamtliche Regierungssystem an seine Grenzen gestossen war und die Bevölkerung mehr Demokratie wollte. Ein wichtiger Katalysator war die Bundesverfassung von 1874. Die konservative Oberschicht Basels überliess den oppositionellen Freisinnigen die politische Macht schliesslich fast ohne Gegenwehr. Nicht nur ihnen: Neu am Verhandlungstisch Platz nahm auch das ‹Volk›. Als einer der letzten Kantone machte Basel erste Erfahrungen mit Initiative und Referendum. Den Frauen kam freilich weiterhin nur eine Nebenrolle zu. Unter den Freisinnigen übernahm der professionalisierte Staat immer mehr Aufgaben, ohne allerdings die Arbeiterbewegung genügend einzubeziehen. Diese emanzipierte sich nur zögerlich. Mit der Einführung der Proporzwahl 1905 begann der Aufstieg der Sozialdemokratie. Der Stadtkanton, lange demokratischer Nachzügler, machte sich auf, eine sozialstaatliche Vorreiterrolle einzunehmen.
An allen Ecken und Enden gefordert: Wachsende Ansprüche an den Staat
Es roch streng in der Basler Innenstadt der späten 1850er-Jahre, die aus allen Nähten platzte. Die Stadtoberen hatten das Erfordernis der Stadtöffnung viel zu spät erkannt. Noch lag der Birsig offen, was 1855 die Cholera-Epidemie begünstigte. Wenig zur Besserung der sanitarischen Situation trugen auch die Schlachthäuser beim Marktplatz bei. Dass sie ihre Abfälle im wasserarmen Birsig entsorgten, war das eine. Noch stärker beklagte die Nachbarschaft, dass aufgrund der Platznot die Metzger ihr Vieh auch in Privathäusern schlachteten, «mit allem damit verbundenen Gestank und Unrath».1 Die Verlegung des Metzgergewerbes aus dem Stadtzentrum war überfällig. Sie steht beispielhaft für die Modernisierung Basels im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts. Die Pläne für ein neues Schlachthaus verzögerten sich, wie so manches andere Bauprojekt. Vergebens wartete die Bevölkerung etwa auf eine zweite Rheinbrücke. Es gab Versorgungsengpässe beim Gas, und allenthalben ertönte der Ruf nach mehr öffentlichen Brunnen, überhaupt mehr Wasser. So musste das Brunnamt die Polizeidirektion 1865 bitten, gegen «hiesige Bierbrauer» einzuschreiten, «von denen öffentliche Brunnen fast täglich in früher Morgenstunde oft mehr als zur Hälfte ausgeschöpft werden».2 Neue Quartiere mussten Wasser behelfsmässig aus oft wenig ergiebigen Sodbrunnen heraufpumpen.3 Und in Kleinbasel nahmen Konflikte rund um das giftige Abwasser der entstehenden Fabriken zu. Die wachsende Stadt erforderte an allen Ecken und Enden den Ausbau der öffentlichen Infrastruktur. Stadtgemeinde und Kanton, beide stark ehrenamtlich geprägt, waren den neuen Herausforderungen nicht gewachsen. Zudem konkurrenzierten sie sich, allen voran im Bauwesen. Die öffentlichen Brunnen, Brücken, Kanäle, Schulhäuser und vieles mehr – sie waren noch Eigentum der Stadtgemeinde, was eine mühsame Aufgabenteilung nach sich zog. «Pläne und Ideen müssen oft verzögert, wenn nicht aufgegeben werden […], weil durch vielseitige Berathungen […] wegen des Antheils, den einerseits der Staat, anderseits die Stadt übernehmen soll, die beste Zeit zum Handeln verstreicht», klagte die Kommission, welche die Revision der Kantonsverfassung von 1858 vorbereitete.4 Auf deren Basis konnte der Grosse Rat im Jahr darauf ohne grössere Widerstände das ‹Gesetz betreffend Übernahme städtischer Geschäftszweige durch den Staat› verabschieden.5 Der Kanton übernahm nun das ganze Bauwesen inklusive Unterhalt der Bäche, Kanäle und Schulhäuser, weiter das Löschwesen, die Markt- und Sanitätspolizei. Das Brunnwesen samt Wasserversorgung, Stadtbeleuchtung und auch die Friedhöfe liess sich die Stadtgemeinde jedoch nicht entreissen. Ohnehin betraf die Übertragung von Aufgaben nur die Verwaltung. Die Objekte blieben Eigentum der Stadtgemeinde, wie diese auch ihre Institutionen, etwa Bürgerspital und Waisenhaus, behielt.6 Zu mehr als dieser Regelung waren Kleiner und Grosser Stadtrat 1859 nicht bereit. Der unbefriedigende Parallelismus zeigte sich bei der Schlachthausfrage: Obwohl der Cholera-Ausschuss schon 1856 gewarnt hatte und die Metzger eine Petition lancierten, einigten sich Stadt und Kanton erst nach langwierigen Verhandlungen auf ein neues Schlachthaus vor dem St. Johannstor. Gemäss Vertrag blieb dieses Eigentum der Stadtgemeinde; Vorfinanzierung, Bau, Aufsicht und Verwaltung lagen beim Kanton.7 1870 bezog das Fleischgewerbe endlich ein modernes Schlachthaus am Rhein, die Scholen in der Innenstadt wurden geschlossen. Auch die fünf Brunnwerke der Stadt mit ihren rund sechzig Brunnen waren baufällig. Als private Unternehmer und Ingenieure anboten, ein zentrales Druckwassernetz mit Hausanschlüssen zu realisieren, fand dies beim kantonalen Baukollegium mit Ratsherr Karl Sarasin an der Spitze rege Unterstützung. In der Öffentlichkeit stiegen die Erwartungen, die Stadt geriet unter Druck. Sie hatte weder die organisatorischen noch die finanziellen Mittel für das Werk. Schliesslich überliess sie dem Kanton die Initiative. Wie beim Eisenbahnbau stellte sich die Frage: Staat oder Private? Es war im staatlichen Interesse, die mit dem neuen Versorgungssystem verbundenen Risiken dem privaten Kapital anzulasten.8 1864 erteilte der Stadtrat deshalb der Basler Wasserversorgungsgesellschaft AG (WVG) die Konzession. Hinter der Firma steckten Grellinger Papierunternehmer, die Quellen besassen, sowie Vertreter des Basler Grossbürgertums. Die Nachteile privatwirtschaftlicher Lösungen zeigten sich bald. Zwar konnte die Stadt schon im April 1866 ihre neue Wasserversorgung feiern. Die WVG plante ihre Leitungen allerdings nach Renditeberechnungen und liess ärmliche Quartiere links liegen. Auch wollte sie vom Wunsch, Hausbesitzer über das WVG-Abonnement zum Anschluss an einen Abwasserkanal zu verpflichten, nichts wissen.9 Damit blieb die Kantonsregierung auf dem Abwasserproblem sitzen. Sie forcierte deshalb die Planungen für eine Kanalisation und nahm 1872 Verhandlungen über die staatliche Übernahme des Unternehmens auf.
Wasser versprach aber auch einen Profit für die Staatskasse. Aus demselben Grund übernahm der Stadtrat 1868 die öffentliche Gasbeleuchtung wieder in eigener Regie. Er kündigte den Pachtvertrag mit dem Ingenieur Gaspard Dollfus, der für die Stadt – zuerst vor dem Steinentor und ab 1860 vor dem St. Johannstor – eine Gasfabrik gebaut und betrieben hatte.10 Über die Qualität des ‹Grellingerwassers› gingen die Meinungen auseinander, es gab Versorgungsengpässe und die Tarife der WVG galten als überrissen. 1874 hatte aber doch gut die Hälfte der Gebäude der Stadt einen Wasseranschluss,11 der mehr Wohnhygiene und Haushaltskomfort bedeutete. Die neue Wasserversorgung verbesserte auch die Brandbekämpfung; in der Stadt standen bald über fünfhundert Hydranten.12 Sie brachte ausserdem wirtschaftliche Vorteile. So entfiel für Gewerbe, die Wasser benötigten, die Abhängigkeit von einem Standort an den Gewerbekanälen. Und mehrere private Badeanstalten öffneten sich dem Publikum.13 Die staatlichen Instanzen vertraten keinesfalls uneingeschränkt wirtschaftsliberale Ansichten. Dies zeigen die Versuche, bei der Trink- und Abwasserversorgung im Sinne des Gemeinwohls mitzusteuern. Der Staat intervenierte auch bei neuen Belastungen durch die Industrie. Als Nachbarn der Clavel’schen Färberei sich 1863 bei der Baupolizei beklagten, dass die Dämpfe die «Brust beengten», schritten die Sanitätsbehörden ein: Clavel durfte an der Unteren Rebgasse kein Anilinrot mehr herstellen. Und der vor dem Riehentor ansässige Farbenfabrikant Müller-Pack erhielt die strikte Auflage, keine arsenhaltigen Abfälle mehr ins Wasser zu leiten. Als es dennoch zu Arsenvergiftungen kam, wurde er 1864 verurteilt und musste Schadenersatz leisten.14 Zugleich war die Regierung nicht willens, der Farbenfabrikation, die der Seidenindustrie zudiente, zu viele Vorschriften aufzuerlegen. Arsen etwa verbot der Kleine Rat erst 1872, als es nicht mehr verwendet wurde. Ausserdem lag die Beweislast bei den Betroffenen.15
Grundsätzlich waren im konservativen Verständnis Staatseingriffe zu vermeiden. Der Kanton sah seine Rolle in einer ordnenden und überwachenden Tätigkeit dort, wo das öffentliche Interesse überwog. So liess er die epidemiologischen Zusammenhänge von Abtritten, Dolen und Grundwasser untersuchen und verfügte weitreichende Desinfektionsmassnahmen, nachdem 1865/66 eine Typhusepidemie fast vierhundert Tote gefordert hatte und erneut Cholera drohte.16 Ein ordnendes Einschreiten wurde ferner bei der Stadterweiterung nötig, die vom Grossen Rat 1859 samt einem ersten Strassengesetz beschlossen worden war. Schon vorher hatte vor den Toren ein derart unkontrolliertes, von Spekulation getriebenes Bauen begonnen, dass Bürgermeister Johann Jakob Stehlin-Hagenbach die Notbremse ziehen musste. Ab 1858 galt für sämtliche Bauten ausserhalb der Stadt eine Genehmigungspflicht.17 Ausserdem konnte die Regierung nun Strassenkorrektionen anordnen und Baulinie, Breite oder Beleuchtung neuer Strassen und Plätze festlegen; dies im Interesse der Erschliessung und Verkehrssicherheit, aber auch der Sauberkeit und eines «gefälligen Aussehens».18 Die Bauherren mussten sich bei der Anlage neuer Strassen samt Trottoir finanziell beteiligen. Forderungen aus der Bevölkerung folgten auf dem Fuss: «Wäre es zu viel verlangt, dass die Hauptstrassen durch öffentliche Strassenkehrer täglich gereinigt werden?», fragte ein Leserbriefschreiber.19 Denn noch lag die Last der Strassenreinigung teilweise bei den Hauseigentümern. Soziales überliess der Kanton den Armeninstitutionen der Stadtgemeinde und der privaten Wohltätigkeit, die Bedürfnisse der wachsenden Arbeiterschaft hatte er kaum im Blick. Ebenso lehnte die Regierung eine Einmischung in Lohn- oder Disziplinarfragen zwischen Unternehmern und Arbeitenden strikt ab. Dies galt auch für das akute Wohnungsproblem der unteren Schichten. Die Petition des Sozialdemokratischen Arbeitervereins von 1872, die den Bau von Arbeiterwohnungen durch den Staat forderte, schmetterte sie mit folgendem Argument ab: «Es kann nie die Aufgabe des Staates als des Vertreters der Gesamtheit sein, mit seinen Mitteln zu Gunsten einzelner Klassen von Bürgern einzutreten.»20 Auch das hohe Schulgeld, das Arbeiterfamilien schwer belastete, war nicht verhandelbar.21 Der Staat erliess kinderreichen Familien aber einen Teil des Betrags und verteilte an arme Kinder Stoff zum Nähen von Kleidung. Das «Schülertuch» war indes eine Stigmatisierung. Derweil profitierten die Universität und das Kulturleben von grosszügigen Schenkungen der Oberschicht.
Auch bei den Steuern galt in guter Tradition ‹noblesse oblige›. Bereits 1840 hatte der Kanton eine progressive Einkommenssteuer eingeführt, die einen grossen Teil der Bevölkerung von der Besteuerung verschonte. Basel erwarb sich damit weit über die Landesgrenzen hinaus einen sozialen Ruf. Die Konservativen hielten den Staatshaushalt bescheiden, die private Spargesinnung bestimmte den öffentlichen Haushalt.22 1865 machten die Kantonsausgaben erst 1,2 Mio. Franken aus, jene der Stadtgemeinde gut 500 000 Franken. Aufgrund der Stadterweiterung geriet die Staatskasse jedoch aus dem Gleichgewicht. Kleiner und Grosser Rat führten deshalb 1866 zusätzlich zur Einkommens- und Erwerbssteuer eine Vermögenssteuer ein.23 Die reiche Bürgerschaft war bereit, den Grossteil der Kosten für das Gedeihen ‹ihrer› Stadt zu übernehmen.
Was die Stadtmodernisierung zeigt: Die Regierung war europäisch vernetzt und holte sich Know-how von auswärts. So liess sich Ratsherr Karl Sarasin vom Münchner Hofgärtner Carl Effner beraten. Dessen Anregungen verdankt Basel die Baumpromenaden anstelle der alten Festungswerke zwischen St. Alban-Tor und Elisabethenschanze und die Idee eines Volksparks am Birsig, der Keimzelle des 1874 errichteten Zoologischen Gartens.24 Beim Bau des Schlachthauses zog die Regierung einen Strassburger Architekten bei.
Radikale Machtverschiebung: Der ehrenamtliche ‹Dienst an der Vaterstadt› hat ausgedient
Im Herbst 1866 liess der freisinnige ‹Volksfreund› seinem Zorn über «diese langjährige Schlendriansregiererei ohne Ideen, ohne Initiative, die nur das ausführt, was von liberaler Seite angeregt, nur das thut, wozu sie gedrängt wird», freien Lauf. Bei der «Geldaristokratie», beim «Fabrikadel», der als Minderheit immer noch über die Mehrheit regiere, sei «gründlich die Axt anzulegen». Der Ausbruch endete in einer Prophezeiung, die sich bald bewahrheiten sollte: «An die Stelle einer verrotteten intriganten Coulissenregiererei wird auch bei uns eine freisinnige Verfassung und eine volksthümliche Regierung treten.»25 Was war passiert? Die Konservativen hatten vergeblich versucht, mittels eines Sprengkandidaten den Freisinnigen Wilhelm Klein aus dem Nationalrat zu verdrängen. Mit Klein war den Konservativen in den 1860er-Jahren ein ernsthafter Gegner erwachsen. 1850 war er Grossrat geworden, 1861 übernahm er die Redaktion des ‹Volksfreunds› und machte die Zeitung zu seinem stärksten politischen Instrument. Zudem schuf er sich mit viel rhetorischem Geschick eine breite Gefolgschaft. Das Spektrum der freisinnigen Bewegung reichte vom handwerkernahen Grütliverein über patriotische Vereine bis zur Studentenverbindung Helvetia. Ausserdem war Klein mit der internationalen Arbeiterbewegung verbunden. Der Sohn eines eingewanderten Deutschen und einer niedergelassenen Schweizerin konnte heftig gegen die Regierung, aber auch gegen Zünfte, Universität und Katholiken polemisieren. Die scharfe freisinnige Rhetorik verfolgte ein klares Ziel: die Ablösung des ‹Ratsherrenregiments›, in dem immer noch die alteingesessenen Basler Fabrikanten-, Kaufmanns- und Gelehrtenfamilien das Sagen hatten und das im schweizerischen Vergleich zunehmend anachronistisch wirkte. Noch bildeten dreizehn Ratsherren und zwei Bürgermeister die Regierung, den Kleinen Rat. Alle fünfzehn gehörten gleichzeitig dem Parlament an, also dem Grossen Rat, in dem ebenfalls alteingesessene Familien dominierten. Mit Ausnahme der Bürgermeister übten die Ratsherren ihr Amt neben- und nahezu ehrenamtlich aus, nach dem Grundsatz ‹Regieren ist Dienst und Pflicht für die Vaterstadt›. Eine weitere Verstärkung der Regierungsgewalt ergab sich durch zehn vom Kleinen Rat gewählte und von je einem Ratsherrn präsidierte Kollegien, die zuhanden der Regierung Vorlagen vorbereiteten und Aufsicht übten. Einsitz in diesen Fachressorts und weiteren Kommissionen hatten, ebenfalls in blosser Nebenbeschäftigung, Bürger in besonderer Funktion, etwa Ärzte, Pfarrer, Professoren oder der Staatsanwalt. Mochte Basel 1848 den Charakter einer unabhängigen Stadtrepublik verloren haben, so blieb das konservative Ideal doch die Selbstregierung der Bürgerschaft. Die besoldete Verwaltung mit der Staatskanzlei als Kern wurde auf das Nötigste beschränkt. Im Jahr 1865 zählte der Kanton 87 Beamte.26
Schon bei der Verfassungsrevision von 1858 wurde diese Staatsorganisation ‹en amateur›, in der administrative, gouvernementale und legislative Praktiken sich vermischten, infrage gestellt.27 Würden nicht selbstständige Departemente, wie sie andere Kantone und auch der Bund eingeführt hatten, zu einer effizienteren Regierung führen? Aber mochten Kritiker dem Ratsherrenregiment auch mangelnde Effizienz vorwerfen, so ging es doch primär um etwas anderes: Die Freisinnigen und mit ihnen Tausende von zugewanderten Schweizern sprachen der geltenden Herrschaftsordnung immer dezidierter die Legitimität ab.28 Nicht nur blieben politische Ämter faktisch Vermögenden vorbehalten. Dazu wurde der Grosse Rat in einem komplizierten Wahlsystem noch mehrheitlich an Werktagen gewählt. Und schliesslich sollten die Stimmbürger endlich wie in anderen Kantonen ein Mitspracherecht bei Gesetzen und Ausgaben erhalten. Noch beschränkten sich in Basel die politischen Rechte weniger Tausend auf Wahlen sowie auf sporadische Abstimmungen über kantonale und nationale Verfassungsrevisionen.
Ab November 1866 vermeldete die Presse dicht gedrängte Menschenansammlungen in der Kantine der Klingentalkaserne, wo die Reformkräfte ihre Reihen schlossen. Grossrat Fritz Göttisheim – später erster Präsident der Freisinnig-Demokratischen Partei (FDP) Schweiz – stellte fest, «dass trotz des besten Willens und der grössten Wohlmeinenheit der Regierung […] eine unausgefüllte Kluft zwischen Regierung und Bevölkerung vorhanden» sei.29 Man wolle keinen Umsturz. Mit «Entschiedenheit, aber mit Ruhe und ohne Leidenschaft» solle der Kampf für die gerechte Teilhabe an der Staatsmacht in Basel geführt werden.30 Wobei es Momente drohender Gewalt in den Jahrzehnten davor durchaus gegeben hatte. So plante 1842 eine freisinnig orientierte Gruppe einen Putsch, der aber vereitelt wurde, weil die Behörden durch einen Spitzel informiert waren.31
Am Ende verabschiedeten die reformwilligen Kräfte das ‹Klingentalprogramm›, in dem sie Reformen des Regierungs- und Wahlsystems sowie mehr Mitbestimmung des Volks verlangten. 1869 ergänzte der neu gegründete ‹Verein der Liberalen› das Programm um weitere Punkte wie ein liberales Niederlassungswesen und den unentgeltlichen Schulunterricht.32 Wilhelm Klein versuchte im Grossen Rat auch eine Verfassungsrevision anzustossen, blieb jedoch erfolglos. Der liberal-konservative Widerstand galt nicht zuletzt der Forderung nach Volksinitiative und Referendum. So befand Bürgermeister Stehlin-Hagenbach, dass Kantone mit Repräsentativsystem dem Fortschritt günstiger gesinnt seien. Grossrat und Alt-Ständerat August Stähelin sah aufgrund der Kleinräumigkeit des Kantons keine Notwendigkeit für Volksrechte, der Grosse Rat sei nahe an der Bevölkerung.33 Gleichwohl wuchs die Einsicht, dass die wachsende Opposition eingebunden werden musste. 1867 sprach der Grosse Rat einen Kredit für auf Entlöhnung angewiesene Regierungsräte und wählte erstmals drei als Radikale bezeichnete Freisinnige in den Kleinen Rat, darunter Wilhelm Klein. Dieser erste Schritt zur Konkordanz war im freisinnigen Lager allerdings als Gnadenbrot umstritten, und Klein trat nach fünf Jahren aus der Regierung zurück.
Derweil erlebte die Schweiz eine Welle direktdemokratischer Umwälzungen. Angestossen hatte sie der Nachbar Basel-Landschaft, als die Bewegungspartei unter Führung von Christoph Rolle ab 1863 obligatorische Volksabstimmungen für neue Gesetze durchsetzte. Auch in den bisher rein repräsentativ regierten Kantonen Zürich, Bern und Aargau forderten Volksbewegungen die «wahre Volksherrschaft». Besonders die Mobilisation breiter Massen in Zürich, mit dem man über Industrie und Banken verbandelt war, beunruhigte die Basler Konservativen. Die ‹Basler Nachrichten› sorgten sich, was es für andere Kantone und den Bundesstaat heisse, wenn der Kanton Zürich «aus der Bahn ruhiger Entwicklung und gemessenen Fortschritts hinausgeworfen wird in das Getriebe abenteuerlicher Experimentalpolitik und demagogischer Seiltänzerei».34 In allen drei Kantonen erstritten sich die Volksbewegungen 1869 weitgehende neue Rechte. So führte Zürich das obligatorische Gesetzesreferendum, die Gesetzesinitiative und die Volkswahl der Regierung ein.
Die Zürcher Arbeitersektion um ihren Anführer Karl Bürkli brachte die revolutionären Töne im September 1869 an den Internationalen Arbeiterkongress nach Basel. Misstrauisch berichtete die ‹Neue Zürcher Zeitung›, dass Bürklis Propagandaschrift, welche die repräsentative Demokratie als «Bourgeois-Republik» verunglimpfe, emsig verteilt werde, und befeuerte Ängste, die «modernen Weltbeglücker» wollten über die Volksgesetzgebung Grundeigentum und Erbrecht abschaffen, ja die «Gesellschaft aus den Angeln heben».35 Das Fabrikgesetz, das Regierung und Parlament im gleichen Jahr verabschiedeten, ist als weiteres konservatives Zugeständnis zu werten. Der Druck der Arbeiterbewegung war für die Oberschicht zur ernsthaften Gefahr geworden. Das neue Gesetz, das Fabrikarbeitenden den Zwölf-Stunden-Tag sowie die Sonntags- und Nachtruhe garantierte und Kinderarbeit verbot, lag für die Regierung deshalb «im Interesse des Friedens».36
Der Deutsch-Französische Krieg von 1870/71 unterbrach die Revisionsbestrebungen, Basel war mit eidgenössischen Truppen und Tausenden Flüchtlingen konfrontiert. 1873 jedoch beschloss der Grosse Rat auf einen freisinnigen Vorstoss hin ausschliessliche Sonntags- und die Einführung von Urnenwahlen.37 Zu offensichtlich war geworden, dass Werktagswahlen, wie sie bis dann für einen Teil der Grossratssitze immer noch galten, Arbeiter und Angestellte faktisch ausschlossen. Auch die Klagen über das sogenannte Skrutinieren, das stundenlange Wählen von Kandidaten per Handmehr und in mehreren Wahlgängen, hatten sich gemehrt. Leserbriefe berichteten über «unausstehliche Langweiligkeit».38 Die Urnenwahl, die den Baslern seit 1848 bereits von den Nationalratswahlen her bekannt war, ermöglichte das rasche Ausfüllen von Wahlzetteln in Wahlbüros. Die ersten Urnenwahlen im März 1873 brachten den Freisinnigen allerdings nicht den erhofften Stimmenzuwachs. Viele Wahlberechtigte blieben den Urnen weiterhin fern. Die ‹Basler Nachrichten› hatten sich nicht zu Unrecht gesorgt, der Bundesstaat könnte in den Sog der Zürcher Bewegung geraten. 1874 hielt die direkte Demokratie mit der Einführung des Gesetzesreferendums auch national Einzug. Die totalrevidierte Bundesverfassung schränkte die Autonomie der Kantone weiter ein und vereinheitlichte die politischen Rechte. Basel-Stadt musste zugezogene Schweizer Bürger den alteingesessenen Bürgern gleichstellen und ihnen das Stimmrecht nach drei Monaten gewähren statt wie bisher nach zwei Jahren.
Die neue Bundesverfassung verlieh dem Ruf nach einer Basler Verfassungsrevision die nötige Schubkraft, denn Anpassungen an Bundesrecht waren zwingend. Der Gruppe um Wilhelm Klein ging es jedoch um mehr: Basel-Stadt sollte ein zeitgemässes politisches System erhalten mit professioneller Regierung und Verwaltung, mit Gewaltentrennung, vereinfachtem Wahlrecht sowie Volksrechten. Zwei Wochen nach Annahme der neuen Bundesverfassung stimmte der Grosse Rat der Einsetzung einer Verfassungskommission zu. Auch Wilhelm Klein nahm Einsitz. Präsidiert wurde die Kommission von Karl Burckhardt-Iselin, einem der beiden Bürgermeister, der entgegen der Familientradition Freisinniger war. Die Freisinnigen, die liberal-konservative Mitte und die Konservativen hatten in der Kommission etwa gleich viele Sitze. Die Besetzung des Präsidiums liess aber bereits erahnen, dass die Zeit für eine weitgehende Modernisierung des Stadtstaats gekommen war. Der Verfassungsentwurf brachte zentrale Elemente des bis heute geltenden kantonalen Politsystems.39
Die Konservativen führten im Grossen Rat, teilweise unterstützt von der liberal-konservativen Mitte, ein Rückzugsgefecht. Es kostete sie Überwindung, ein Regierungssystem schwinden zu sehen, das «mit Ehren und Erfolg» gewirkt habe. Andreas Heusler und Ratsherr Adolf Christ beantragten vergeblich ein gemischtes Regierungssystem mit besoldeten und unbesoldeten Stellen, um das Prinzip der Ehrenamtlichkeit zu retten. Umstritten war auch die Anzahl der Regierungsmitglieder. Während der reformfreudige ‹Volksverein› für fünf plädierte, schlugen andere neun vor.40
Der Bankier Adolf Burckhardt-Bischoff beantragte Streichung der direktdemokratischen Instrumente: «Hier haben wir die Komplikation der Staatsmaschine, eine Hemmung des Räderwerks.»41 Die Stellung des Grossen Rates werde dadurch herabgewürdigt. Ludwig Ehinger, ebenfalls Bankier, bezweifelte die Politikfähigkeit des Volks. Auch der Konservative Eduard Bernoulli drang mit der Forderung, das Stimmrecht wenigstens bei finanziellen Beschlüssen auf die Steuerzahlenden zu beschränken, nicht durch.42 Der Grosse Rat verwarf sowohl die Streichung der Volksinitiative als auch jene des Referendums. Die meisten Konservativen stimmten dem Referendum zu. Ihnen war klar, dass es im Kampf gegen die Freisinnigen bald nützlich sein könnte.
Einen weiteren Diskussionspunkt bildete die Mitsprache der Gemeinden Kleinhüningen, Riehen und Bettingen. Sie durften im Grossen Rat seit 1859 über alle städtischen Geschäfte mitbestimmen. Angesichts der zu vernachlässigenden Grösse der Landgemeinden verzichtete der Grosse Rat auf eine Ausstandsregelung. Dass das arme Bauerndorf Riehen dereinst zur gewichtigen Vorortsgemeinde heranwachsen könnte, überstieg die damalige Vorstellungskraft. Basel-Stadt nahm die neue Verfassung am 9. Mai 1875 mit grosser Mehrheit an. Am Schluss waren jene Konservativen, die eine Stadtrepublik unter der Leitung traditionsbewusster Ratsherren aufrechterhalten wollten, nicht mehr zahlreich. Die konservative ‹Allgemeine Schweizer Zeitung› sah ein blindes Nachahmen der tonangebenden Kantone. Basel habe kein Selbstwertgefühl mehr, sodass man sich «der Bundesrevision jubelnd zum Opfer brachte».43 Angesichts der Resignation der Konservativen war der brennendste Punkt der Verfassungsrevision denn auch kein politischer, sondern ein kirchenrechtlicher: Manche Nein-Stimmen waren im religiösen Lager zu verorten, denn der neue Kirchenartikel knüpfte die Unterstützung der Kirchen an ihre staatliche Organisation. Nach Annahme der Verfassung rekurrierte die römisch-katholische Gemeinde beim Bundesrat gegen den Kirchenartikel, blitzte allerdings ab.44 Den Freisinnigen hingegen brachte das neue Wahlrecht eine Woche später den Sieg.
Unter den elf Grossräten, die zur neuen Verfassung ein Nein einlegten, war Stadtratspräsident Johann Jakob Minder. Der Kanton übernahm nun sämtliche städtischen Aufgaben – für die tief im konservativen Bürgertum verankerte Stadtgemeinde eine schmerzliche Entmachtung. Nicht infrage kam jedoch, dass der Kanton den Grossteil des Vermögens der Bürger einsackte. Der Stadtrat erzwang einen detaillierten Ausscheidungsvertrag. Er brachte dem Kanton die Langen Erlen. Dafür behielt die Bürgergemeinde Basel, die 1876 als Nachfolgerin der Stadtbehörden aus der Taufe gehoben wurde, den Hardwald und das Stadthaus, ferner Bürgerspital, Almosen- und Waisenhaus. Ausserdem blieb sie für die Einbürgerungen und die Aufsicht über die Zünfte und Ehrengesellschaften verantwortlich.45
Mit Einführung des Departementalsystems und der Übernahme der Stadtverwaltung durch den Kanton ging es in Basel ans Zügeln. Die alte Kantonsregierung hatte kurz vor dem Machtwechsel noch den Domhof auf dem Münsterplatz erworben, um für die staatliche Administration neuen Platz zu schaffen, etwa für die Grundbuchverwaltung, die «auf der Rebleuten-Zunft in einem ziemlich finstern Lokal» untergebracht sei.46 Ab Sommer 1875 wies der neue Regierungsrat den Departementen ihre künftige Lokalität zu: Staatskanzlei, Finanzdepartement und Departement des Innern blieben im Rathaus. Erziehungs-, Sanitäts- und Justizdepartement samt Grundbuch- und Zivilstandsamt kamen in den Domhof, während das Baudepartement im Bischofshof und das Polizeidepartement auf dem Lohnhof blieben.47 Hatte die Opposition zuvor ein «gouvernement introuvable» beklagt, das aus Privathäusern regiere, so wurden die Amtsstuben nun sichtbar.48
Neu am Verhandlungstisch – das ‹Volk›
Wollte die Bevölkerung ihrem Unmut Luft machen, hatte sie bisher unverbindliche Petitionen an die Regierung oder den Grossen Rat richten können. Nach 1875 kamen die Volksinitiative und das fakultative Referendum für neue Gesetze und Ausgaben dazu, die zur Abstimmung gelangten, wenn die Stimmberechtigten tausend Unterschriften gesammelt hatten. Ebenso konnten nun tausend Stimmberechtigte die Totalrevision der Verfassung verlangen. Die Petition blieb ein wichtiges Instrument für nicht stimmberechtigte Gruppierungen. Dazu gehörten die Frauen, deren Mitbestimmung den Verfassungsgebern kein Wort wert gewesen war, aber auch Arbeitervereine mit hohem Ausländeranteil.
Vor der Einführung der neuen Volksrechte hatte das politische Establishment darüber diskutiert, ob das ‹Volk› überhaupt fähig sei, einen konstruktiven Beitrag zur Politik zu leisten. Wer aber war dieses Volk? Die Verfassung von 1875 definierte die Stimmberechtigten als Schweizer Männer ab zwanzig Jahren. Im Mai 1875 befanden sich unter den Stimmberechtigten bereits mehr Niedergelassene (3713) als Kantonsbürger (3642). Die total 7355 Stimmberechtigten machten lediglich dreizehn Prozent der Bevölkerung aus.51 Das ‹Volk› repräsentierte also nur einen Bruchteil der Menschen in Basel-Stadt. Frauen, junge Männer, Schweizer Aufenthalter und ausländische Niedergelassene blieben von der politischen Mitbestimmung ausgeschlossen. Erst 1918 wird der Anteil Stimmberechtigter erstmals die Zwanzig-Prozent-Marke erreichen. Mit der Volksinitiative konnte die Bevölkerung den Handlungsdruck wirkungsvoll verstärken. Das erste Bürgerkomitee, dem auch der Farbenindustrielle Alexander Clavel-Merian angehörte, forderte 1877 erfolgreich eine dritte Rheinbrücke. Der Grund war, dass die Quartiere St. Johann und Bläsi und die Gemeinde Kleinhüningen befürchteten, mit dem Bau der Wettsteinbrücke von der Stadtentwicklung abgehängt zu werden.52 Bereits 1882, drei Jahre nach der Wettsteinbrücke, verband die Johanniterbrücke beide Rheinseiten. Auch das erste Referendum, welches Hauseigentümer gegen ein neues Kanalisationsgesetz ergriffen hatten, war 1876 erfolgreich. Politik und Ärzteschaft kamen nicht gegen die Hauseigentümer an, die sich gegen die Kosten eines Kanalanschlusses wehrten und Mietern mit Zinserhöhungen drohten. Basel-Stadt erlebte gleich im ersten Anlauf, wovor die Gegner der Volksrechte gewarnt hatten: dass die direkte Demokratie das öffentliche Interesse ausbremsen könne.53 Die gleiche Koalition verhinderte fünf Jahre später gegen den Willen von Regierung und Parlament die Birsigkorrektion. Das zweimalige Volks-Nein verzögerte die Verbesserung der hygienischen Situation in der Innenstadt um Jahre. In der ersten Phase der direktdemokratischen Mitsprache dominierten – fallweise von Vereinen und Zeitungen unterstützt – spontan gebildete Interessengruppen. Politische Bewegungen organisierten sich erst später in Parteien. Koalitionen waren für politische Minderheiten wichtig. Die Katholiken beispielsweise verfügten allein niemals über die nötige Stimmkraft, um per Volksinitiative Forderungen stellen zu können. Zu starken Akteuren entwickelten sich gewerbliche und gewerkschaftliche Vereine. Auf bürgerlicher Seite reagierten Handwerker mit Branchenverbänden auf den Machtverlust der Zünfte. Der Handwerker- und Gewerbeverein etwa wehrte sich 1900 erfolgreich gegen eine staatliche Arbeitslosenversicherung. Im gleichen Jahr verhinderte der Hausbesitzerverein ein Wohnungsgesetz, das eine amtliche Aufsicht für Mietwohnungen durchsetzen wollte. Für die Anliegen der Arbeiterschaft gewannen der Arbeiterbund, der Mieterverein und – als Feindbild des traditionellen Gewerbes – der Allgemeine Konsumverein (ACV) an politischer Schlagkraft.
Die Zeitungen wurden zu zentralen Organen der öffentlichen Meinungsbildung. Sie diskutierten vor Abstimmungen die verschiedenen Parolen. Die Presselandschaft wandelte sich stetig, es gab Neugründungen, Namenswechsel und Übernahmen. Nach 1902 konstituierten sich für mehrere Jahrzehnte vier politische Zeitungen: Die freisinnige ‹National-Zeitung›, die konservativen ‹Basler Nachrichten›, das katholische ‹Basler Volksblatt› und der sozialdemokratische ‹Basler Vorwärts›. Die 1873 gegründete ‹Allgemeine Schweizer Zeitung› wurde 1902 eingestellt, weil die lange freisinnig ausgerichteten ‹Basler Nachrichten› nun das konservative Spektrum abdeckten.54
Bei den 28 Volksabstimmungen bis 1900 nahmen lediglich sieben Mal über fünfzig Prozent der Stimmberechtigten teil. Dies führte zur Frage, ob sie notfalls mit Zwang an die Urne gebracht werden sollten, zumal die meisten Kantone eine Stimmpflicht kannten.55 Zwei entsprechende Volksinitiativen aus freisinnigen und sozialdemokratischen Kreisen erlitten allerdings 1904 und 1911 eine Abfuhr. Die Volksrechte spielten auch bei den Auseinandersetzungen um das neue Schlachthaus eine wichtige Rolle. Sie zeigen, wie Branchenverbände, Bürgerkomitees, Parteien und eine vielstimmigere Presse sich neu in den politischen Prozess einbrachten. Die Metzgerzunft hatte sich 1864 darüber beklagt, dass sie in der Schlachthauskommission keinen Einsitz hatte, obwohl die Zentralisierung des Schlachtwesens das Metzgergewerbe fundamental verändern sollte. Vergeblich hatte sich die Zunft darum bemüht, die drei bisherigen Schlachthäuser an der Sporengasse beim Marktplatz, wo sie ihren Sitz hatte, zusammenzuführen. Die Stadtregierung schlug sich anfänglich auf die Seite der Metzgerzunft, wurde von der Kantonsregierung allerdings davon überzeugt, den neuen Schlachthof am Rand der Stadt zu bauen.
In der Folge entwickelte sich der Schlachthof zu einem Dauerpolitikum. Nach der Eröffnung 1870 zeichnete sich ab, dass das Bevölkerungswachstum und die dadurch gestiegene Nachfrage nach Fleisch bauliche Anpassungen verlangten. Der Regierungsrat prüfte alternative Standorte in Kleinbasel, kam 1898 aber zum Schluss, dass eine Erweiterung des bestehenden Schlachthofs günstiger wäre. Gegen den dafür benötigten Landkauf im St. Johannquartier ergriff ein ‹Aktionskomitee› das Referendum.
Der Abstimmungskampf warf wichtige Fragen auf: Wie sollten in der rasch wachsenden Stadt unliebsame Emissionen verteilt werden? Und sollte sich der Staat an der Bodenspekulation beteiligen? Sie seien «überzeugt, dass ein Schlachthaus mit seinen Wiederwärtigkeiten (sic), als: Lärm, Fliegen, Geruch etc., nicht in die unmittelbare Nähe von Schulhäusern gehört», schrieben die Gegner.56 Sie forderten den Staat auf, durch den Verkauf des Bodens, auf dem das Schlachthaus stand, Geld zu verdienen und auf günstigerem Boden neu zu bauen.
Bei den Parteien hingegen war die Erweiterung unbestritten. Der ‹Basler Vorwärts› störte sich am Vorschlag, das Schlachthaus an die Wiesemündung in Kleinbasel zu verlegen. Das St. Johannquartier sei sonnig und luftig, während das Horburgquartier bereits unter den Ausdünstungen der Fabriken leide, «und wie schlimm sieht es nicht in den dumpfen Gässchen der inneren Stadt, um den Marktplatz herum, aus, ebenso in den Bahn- und Fabrikvierteln mit ihrem Rauch und Russ».57
Ebenfalls für eine Erweiterung am bestehenden Standort plädierte der 1881 gegründete Metzgermeisterverein. Würde die Arbeit der Metzger erschwert, würde das Fleisch als «wichtigstes Nahrungsmittel» teurer.58 Das Referendum machte die Diskussionen über das Schlachthaus zu einem öffentlichen Thema. Dank den Parolen der Parteien, den Argumenten der Interessenverbände und der Diskussion in der Presse hatte die Bevölkerung die Möglichkeit, sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Stimmvolk entschied sich deutlich mit 4496 Ja- gegen 2552 Nein-Stimmen für die Erweiterung des Schlachthauses am bestehenden Ort. Auch das direkt betroffene St. Johannquartier stimmte dem Landkauf zu.
Regieren, ohne zu herrschen: Freisinnige Mehrheitsverhältnisse nach 1875
Die Grossratswahlen von 1875 leiteten die Ära freisinniger Mehrheitsverhältnisse ein. Freisinnige Politiker holten 64 von 130 Sitzen und wählten danach vier Freisinnige in den siebenköpfigen Regierungsrat. Freilich waren diese Jahrzehnte nicht konfliktfrei. Die Umsetzung freisinniger Postulate geschah in kleinen Schritten, und die soziale Zusammensetzung des Grossen Rats veränderte sich nicht grundlegend von einem Tag auf den anderen. Noch 1894 stellte das Grossbürgertum 38,2 Prozent aller Grossräte, obwohl diese Schicht nur rund 2,2 Prozent der Bevölkerung ausmachte.65 Die freisinnige Politik proklamierte sozialen Aufstieg durch Bildung. Doch ihr allzu forsches Vorgehen erwies sich als kontraproduktiv, wie der neue freisinnige Erziehungsdirektor Wilhelm Klein bitter erfahren musste. Die Bundesverfassung von 1874 schrieb vor, dass der Besuch der Primarschule kostenlos sein müsse. Klein wollte mit einer verlängerten obligatorischen Volksschule alle Kinder zusammenhalten, Privatschulen zurückstufen und den Religionsunterricht streichen, stiess jedoch auf Widerstand der konservativen und religiösen Kräfte. Das Stimmvolk strafte den Freisinn bei den Grossratswahlen 1878 ab und verschaffte den Konservativen nochmals die Mehrheit, worauf Klein vom Parlament nicht mehr in die Regierung gewählt wurde. Die Angst vor einer konservativen Gegenreaktion mobilisierte die freisinnigen Kräfte. Am Abend von Kleins Abwahl marschierte eine grosse Menge mit Fackeln durch die Stadt. Vor allem aber führte die freisinnige Entmachtung zur erneuten Annäherung an die Arbeiterbewegung, die 1878 mit einer eigenen Liste angetreten war und so die freisinnige Niederlage mitzuverantworten hatte. Bei den Wahlen 1881 traten die beiden Bewegungen mit einer Einheitsliste an und holten einen fulminanten Sieg. Der Freisinn gewann 83 von 130 Sitzen. 78,4 Prozent der Stimmberechtigten nahmen teil, dagegen lag vor- und nachher die Wahlbeteiligung jeweils bei rund sechzig Prozent. Die Stimmbevölkerung demonstrierte damit, dass sie die konservative Ära der Stadtpolitik hinter sich lassen wollte.
Klein zog als Sanitätsdirektor wieder in die Regierung ein. Dabei traf er auf seinen Nachfolger als Erziehungsdirektor, den liberal-konservativen Paul Speiser. Dieser hatte 1880 dem Grossen Rat ein neues Schulgesetz vorgelegt, das weiterhin Schulgebühren und Religionsunterricht vorsah. Nachdem der Grosse Rat das Gesetz durchgewunken hatte, machte sich in der Öffentlichkeit Empörung breit. Bildung dürfe keine Frage des sozialen Status und des Geldes sein, hiess es in der freisinnigen Presse. Der Grosse Rat sah sich gezwungen, einen Wiedererwägungsantrag des Freisinnigen Hermann Kinkelin anzunehmen. Nun war der Schulbesuch bis zur Universität kostenlos, der Religionsunterricht wurde aber beibehalten. Dass der mehrheitlich nicht freisinnige Grosse Rat eingeknickt war, erklärten die ‹Basler Nachrichten› mit der «Unwiderstehlichkeit freisinniger Ideen, welchen von Tag zu Tag sich mehr Bekenner auch in den Kreisen zuwenden, die anfangs mit Misstrauen jeder grossen Erneuerung begegnen».66
Das Gesetz von 1880 markiert den Beginn des modernen Schulwesens in Basel, Schulbildung wurde zu einer zentralen Staatsaufgabe. Die Schulpflicht betrug nun für alle Kinder acht Jahre, bei einer – im schweizerischen Vergleich kurzen – vierjährigen Primarschule und darauf aufbauend höheren Stufen. Das Ideal gleicher Bildungschancen blieb indes in weiter Ferne: Mädchen hatten weiterhin keinen Zugang zu Maturität und Universität, und die soziale Herkunft blieb ein Kriterium des schulischen Aufstiegs. Forderungen wie jene von SP-Grossrat und Lehrer Gustav Fautin, die Primarschule zu verlängern, um die Chancen der Unterschichtkinder zu verbessern, drangen nicht durch.67
Bildungspolitische Fortschritte brachten die Schaffung eines Schularztamtes und kostenloses Unterrichtsmaterial. Das neue Schulgesetz schuf auch die Grundlage für die Erschliessung der Quartiere durch Bildungsbauten. Zudem wurden die bestehenden Schulhäuser, denen es oft an Luft und Licht fehlte, zwischen 1874 und 1907 um zwanzig neue Schulhäuser für die Primar-, Mittel- und Oberstufe ergänzt, die sich über die ganze Stadt verteilten. In die Zeit der freisinnigen Vorherrschaft fielen weitere Bauprojekte. Dabei profitierte die Stadt von finanzieller Unterstützung durch die Christoph Merian Stiftung, so bei der Birsigkorrektion, beim Bau der Gewerbeschule, des Frauenspitals, der «Irrenanstalt» und der neuen Mittleren Brücke.68 Die Bevölkerung wurde breiter in die Steuerpflicht genommen. Grundsätzlich blieb Basel aber bei einem Steuersystem, das kleine Einkommen schonte. Neu dazu kamen die direkte Erbschaftssteuer und die Besteuerung von Aktiengesellschaften. Zwischen 1875 und 1900 stiegen die Staatsausgaben von drei auf dreizehn Millionen Franken an. Die Entwicklung widerspiegelt die wachsende Bedeutung des Staates. 1891 übernahm die Verwaltung beispielsweise die Strassenreinigung und ab 1895 verkehrten in Basel als erster Stadt der Schweiz Trams im staatlichen Betrieb. Schon 1900 reichte das Tramnetz bis über die Landesgrenze ins damals deutsche St. Ludwig. Bei den Konservativen, nun in der Minderheit, waren nach 1875 unterschiedliche Entwicklungen zu beobachten. Ein Teil verlegte den politischen Kampf auf Bundesebene. Bis 1900 zogen sich die alteingesessenen Geschlechter und Industrieherren aus der lokalen Politik zurück. Über ihre Geschäfte – Handelsverträge, Geldpolitik und Zolltarife, Eisenbahn, Erfindungsschutz oder Fabrikgesetzgebung – wurde nun grösstenteils auf Bundesebene entschieden, dort galt es Einfluss geltend zu machen. Verschiedentlich bedienten sie sich jener Volksrechte, die sie zuvor abgelehnt hatten. Sie gründeten den Eidgenössischen Verein, eine bald schweizweite konservativ-protestantische Bewegung, der die Basler ‹Allgemeine Schweizer Zeitung› als Sprachrohr diente. Präsidiert wurde der Verein von Altbürgermeister Carl Felix Burckhardt. Die Konservativen sagten der «endlosen Centralisation» des freisinnigen Bundesstaats den Kampf an. Unterstützung fanden sie bei Katholiken und den Westschweizer Föderalisten.69 Sie organisierten heftig geführte ‹Referendumsstürme›: Auf Bundesebene wurden unter anderem der Impfzwang und der «Schulvogt», der die kantonalen Schulverhältnisse inspiziert hätte, erfolgreich bekämpft (beide 1882); den Impfzwang lehnte auch Basel-Stadt ab. Grundsätzlich zeigte sich der Stadtkanton aber sehr bundesfreundlich: Nur in 9 von 52 Volksabstimmungen (1875–1905) folgte er nicht dem Bundesparlament.70 Teilweise in Opposition zum Eidgenössischen Verein, der sich in den 1890er-Jahren auflöste, standen Politiker des fortschrittlichen Flügels der Konservativen wie Nationalrat Johann Rudolf Geigy sowie neue konservative Quartiervereine. Um das Etikett ‹konservativ› loszuwerden, nannten sie sich Liberal-Konservative oder Liberale.
In der Basler Regierung, in der die Konservativen nach 1875 weiterhin stark vertreten waren, schlossen sie manche Kompromisse mit der freisinnigen Mehrheit. So ergriffen sie bis 1921 nie das Referendum gegen höhere Einkommens-oder Vermögenssteuern, obwohl diese primär ihre Klientel betrafen. Trotz heftiger Abneigung gegen eine Staatsbank akzeptierten sie auch die Gründung der Kantonalbank (1899), ein wichtiges Postulat der Freisinnigen. Vorbehalte gegenüber der Mitsprache des Volkes blieben jedoch bestehen. Die Konservativen lehnten die Verfassungsrevision von 1889 ab, welche die Volkswahl des Regierungsrats und des Ständeratsmitglieds brachte. Auch dies waren alte Postulate der Freisinnigen und der Arbeiterbewegung. Ebenfalls vergeblich wehrten sich die Konservativen gegen die Volkswahl der Richter. Die Arbeiterbewegung hatte davon profitiert, dass die neue Kantonsverfassung neben Totalrevisionen auch die Änderung einzelner Verfassungsartikel ermöglichte, und eine Volksinitiative eingereicht. Nun wurde den Konservativen auch noch ihre starke Stellung im Gerichtswesen streitig gemacht. Im Jahr 1887 sassen im Grossen Rat erst zwei Sozialdemokraten und ein Vertreter der Katholiken. Derweil hielten die Freisinnigen dort nicht nur die Mehrheit, sie stellten auch bis zu sechs der sieben Regierungssitze. Mit der Festigung der politischen Macht des Freisinns geriet die soziale Frage in den Hintergrund. Dies führte zu Spannungen mit arbeiterfreundlichen, traditionell freisinnig geprägten Vereinen wie dem Grütliverein. Dieser wandte sich daraufhin der sozialdemokratischen Bewegung zu.
Ein typischer Vertreter der neuen Generation des Freisinns war Ernst Brenner. Der Jurist war Mitglied der Studentenvereinigung Helvetia und des Patriotischen Vereins. Der Aufbau einer starken und handlungsfähigen Nation war ihm wichtiger als die Anliegen der Arbeiterschaft. Er engagierte sich ab 1884 als kantonaler Justizdirektor und ab 1887 als Nationalrat für die Vereinheitlichung des Rechts. Sein Engagement machte in Bern Eindruck. Er wurde als Vertreter des Bundes in den Verwaltungsrat der Schweizerischen Centralbahn gewählt und übernahm 1896 das Präsidium der nationalen FDP. 1897 schaffte er als Nachfolger für den zurückgetretenen Baselbieter Emil Frey die Wahl in den Bundesrat; unter anderen setzte er sich auch gegen Paul Speiser durch. Als erstes Basler Mitglied der Landesregierung prägte er bis 1911 die Justizreformen mit. 1905 trat das Eisenbahnhaftpflichtgesetz in Kraft, das die Eisenbahnen bei Personenschäden haftbar machte. Brenner hatte dieses Gesetz nach dem Eisenbahnunfall von 1891 in Münchenstein angeregt. Sein bedeutendstes Werk aber war die Vereinheitlichung des Zivilrechts. Eine einheitliche Rechtsprechung in allen Kantonen war für Brenner ein wichtiger Schritt zur Förderung der nationalen Einheit. Brenner gehörte einer Generation von Basler Politikern an, die den Bundesstaat modernisierten und zentralisierten, weil sie sich in den politischen Prozess einbrachten und in ihren nationalen Parteien Verantwortung übernahmen. 1908 besetzten mit Ernst Brenner als Bundespräsident, Paul Scherrer als Ständeratspräsident und Paul Speiser als Nationalratspräsident drei Basler die höchsten politischen Ämter. Die Freisinnigen sahen sich als Vorkämpfer des Zentralismus. Auch Ernst Brenner war überzeugt, dass Basel als Grenzstadt auf einen starken Bund angewiesen sei.71 Als konservative Föderalisten eine (seit 1891 mögliche) eidgenössische Volksinitiative einreichten, welche die Abgabe von Zolleinnahmen an die Kantone verlangte, kämpfte Brenner an vorderster Front dagegen an. Die Initiative scheiterte im November 1894 deutlich. Die Zentralisierung öffentlicher Aufgaben auf Bundesebene bedeutete für die Kantone Eingriffe in ihre Kompetenzen. In den politischen Auseinandersetzungen ergaben sich unerwartete politische Koalitionen und neue Fronten: Produzenten standen gegen Konsumenten, Bauern gegen Sozialdemokraten, Anhänger des Freihandels gegen Protektionisten, städtische gegen ländliche Gebiete. Dies zeigte sich für Basel beispielhaft, als 1909 ein neues eidgenössisches Lebensmittelgesetz die Kontrolle über die Fleischproduktion und den Fleischhandel vereinheitlichen sollte. Dagegen ergriff ein konsumentenfreundliches Aktionskomitee das Referendum. Aus Basel-Stadt kamen mit Unterstützung des ACV knapp zehntausend der sechzigtausend Unterschriften zusammen. Das Referendumskomitee befürchtete, dass das Lebensmittelgesetz zu höheren Zolltarifen führe und dadurch für städtische Gebiete die Einfuhr von Lebensmitteln aus dem Ausland, insbesondere von Fleisch, Fett und Wein, erschwere und die Waren verteuere. Der Schweizerische Bauernverband engagierte sich für die Gesetzesvorlage, was auf Konsumenten- und Arbeiterseite nicht gut ankam. In Basel bekämpfte besonders die Sozialdemokratische Partei die Vorlage und argumentierte, dem Bauernverband gehe es nicht um Konsumentenschutz und Volksgesundheit, sondern darum, sich vor ausländischem Fleisch zu schützen. «Bauernapostel» Ernst Laur wurde zum Feindbild. Der gebürtige Basler war von 1898 bis 1939 Sekretär des Schweizerischen Bauernverbandes, aus dem er eine wirtschaftspolitisch mächtige Lobbyorganisation machte.75
Unterstützung erhielten Konsumenten und Arbeiterschaft von der Handelskammer. Diese teilte die Befürchtungen, dass die «Knebelung der Einfuhr» und der bürokratische Aufwand für die Händler die Produkte verteuern würden.76 Die Abstimmung endete mit einem Sieg für die Gesetzesbefürworter. 62,6 Prozent der Männer stimmten für das Lebensmittelgesetz. Basel-Stadt lehnte mit 81,6 Prozent Nein-Stimmen wuchtig ab. Für die Basler Sozialdemokratie zeigte sich ein politischer Stadt-Land-Graben. Im Nationalratswahlkampf 1911 setzte sie auf das Thema Teuerung und agitierte gegen die «Häuptlinge des agrarischen Schutzzolles» und gegen die «Ausplünderung der Städtebevölkerung».77
Emotional war das Abstimmungsergebnis eine Niederlage für die Arbeiter-und Handelsstadt. Das neue Lebensmittelgesetz brachte aber aus Konsumentensicht Verbesserungen. Die Lebensmittelkontrolle wurde in allen Kantonen vereinheitlicht. In Basel wurde die Stelle eines Lebensmittelinspektors geschaffen und die Anforderungen an die Kontrolle und die Deklaration von eingeführten Waren wurden transparenter. Für die nun obligatorische Fleischschau musste im Schlachthaus ein Kontrollraum eingerichtet und jeder per Bahn oder Post aus Basel wegbeförderten Fleischsendung ein amtliches Zeugnis mitgegeben werden.
Die Macht im Blick: Aufstieg der Sozialdemokratie und frühes ‹soziales Basel›
Die politische Emanzipation der Sozialdemokratie erfolgte in Basel zögerlich. Erst gegen Ende der 1880er-Jahre formierte sich die Arbeiterschaft zu einer schlagkräftigen Bewegung, bestehend aus Gewerkschaft und Partei. Eine Schwierigkeit war die hohe Mobilität der Arbeiterschaft. Viele Arbeiterinnen und Arbeiter lebten nur vorübergehend in Basel oder pendelten von auswärts in die Stadt. Zudem war die Arbeiterschaft mit einem hohen Anteil deutscher und italienischer Migranten heterogen und aufgrund nationaler Animositäten zerstritten. Die sozialdemokratische Galionsfigur Eugen Wullschleger, der als Grossrat, Regierungsrat, National-und Ständerat die Vereinheitlichung der Bewegung anstrebte, ärgerte sich über die «Nationalitätsduselei unter der Arbeiterklasse».78 So gab es in den verschiedenen Vereinen, zu denen früh organisierte Frauenvereine zählten wie der Arbeiterinnenverein und der Stauffacherinnenverein, oft keine personelle Kontinuität (vgl. ‹Von grundlegender Bedeutung: Die Erwerbstätigkeit der Frauen›, S. 103). Ein sozialdemokratisches oder gewerkschaftliches Bewusstsein konnte sich nur schwer entwickeln. Nicht förderlich war, dass viele Arbeiter mangels Alternative die freisinnige Presse lasen; der sozialdemokratische ‹Basler Arbeiterfreund› entstand erst 1886. Dazu kam die begründete Angst vor Arbeitgebersanktionen. Mehrfach verloren Männer, die für die Sozialdemokratische Partei in den Grossen Rat gewählt wurden, ihren Broterwerb. So wurde Emil Jauslin 1894 nach seiner Wahl von der Seidenbandweberei Vischer entlassen.79
1886 gelang die Neugründung des Arbeiterbundes als Zusammenschluss der gewerkschaftlich orientierten Fachvereine. Unterschiedliche Vorstellungen über die Vorgehensweise führten allerdings zu Konflikten. Insbesondere dem international orientierten Deutschen Arbeiterverein war das Auftreten zu wenig aktivistisch; ihm fehlte der Glaube an Erfolge über den parlamentarischen Weg oder die – Schweizern vorbehaltenen – Volksrechte. 1894 verliess er den Arbeiterbund für zehn Jahre. Die Gründung der Sozialdemokratischen Partei (SP) 1890 mit Präsident Wullschleger stärkte den pragmatischen Flügel. Die Arbeiterbewegung diversifizierte sich. Der Arbeiterbund konzentrierte sich auf den gewerkschaftlichen Arbeitskampf in den Betrieben und auf der Strasse, während die SP ihre sozial- und bildungspolitischen Anliegen und ihre Postulate für die Stadtentwicklung in den politischen Institutionen vorantrieb.
Die SP, der Frauen seit der Gründung und Ausländerinnen und Ausländer ab 1901 beitreten konnten, organisierte sich für die politische Arbeit in Quartiervereinen. Diese beschäftigten sich um die Jahrhundertwende intensiv mit der Stadtentwicklung. Postulate im Horburgquartier betrafen etwa die Errichtung einer Postfiliale und Apotheke, eines Polizeipostens und Schulhauses, staatlicher Kleinkinderanstalten und einer Tramverbindung.80 Angestrebt wurden die Verbesserung der Lebenssituation und die Stärkung der Arbeiterschaft innerhalb der bestehenden Strukturen, aber kein Systemwechsel, wie ihn sich anarchistische Kreise und Teile der Gewerkschaften mit der ‹Diktatur des Proletariats› wünschten.
Nach der Wahl von Ernst Brenner in den Bundesrat wurden 1897 Nachwahlen in die Regierung nötig. Die Sozialdemokraten traten nun zum ersten Mal mit einem eigenen Kandidaten an, mit Eugen Wullschleger. Zwar unterlag er dem freisinnigen Strafgerichtspräsidenten Heinrich David, erreichte aber ein gutes Ergebnis. Die Sozialdemokraten besassen inzwischen eine beachtliche Stärke, hatten aber bei Majorzwahlen – dem Mehrheitssystem, das die grossen Parteien bevorzugt – in ein Exekutivamt wenig Chancen, wenn sie alleine antraten. Lange politisierten arbeiterfreundliche Politiker im Windschatten des Freisinns und kandidierten auf dessen Listen. Differenzen in sozialen Fragen führten gegen Ende des Jahrhunderts zu getrennten Wegen. Mit Spannung blickte die Öffentlichkeit im Frühjahr 1895 auf das Horburgquartier, die «Hochburg der Sozialdemokratie» in Kleinbasel.81 Die Stimmberechtigten hatten in Nachwahlen drei von insgesamt vierzehn dem Quartier zustehenden Grossratssitzen neu zu besetzen. Neu verzichtete die SP auf die Zusammenarbeit mit den Freisinnigen. Die Sozialdemokratie sei der «Sauerteig des öffentlichen Lebens», schrieb der ‹Vorwärts›.82 Nur ein Vormarsch der Sozialdemokratie zwinge die anderen Parteien, «sich an den Wagen des Fortschritts zu spannen». Wie eng Sozialdemokratie und Freisinn bisher untereinander verbunden waren, zeigt der Blick auf die drei sozialdemokratischen Kandidaten. Sie alle hatten früher für den Freisinn politisiert. Tempi passati. Die freisinnige ‹National-Zeitung› warnte vor den «sozialdemokratischen Träumern»: «Das Streben nach Utopien bedeutet keinen Fortschritt.»83
Wegen mangelnder Erfolgschancen verzichtete der konservative Quartierverein auf eine Kandidatur und gab auch keine Wahlempfehlung ab. «Wem hätte der Quartierverein denn beispringen sollen?», fragte die konservative ‹Allgemeine Schweizer Zeitung› rhetorisch: «Etwa den Sozialdemokraten? O du liebe Zeit!»84 Dass die Konservativen keine eigene Liste stellten, beeinflusste den Katholikenverein, dem nun sein wichtigster Verbündeter fehlte. Überraschend empfahl er zwei freisinnige und einen sozialdemokratischen Kandidaten, die Rede von der «unnatürlichen Allianz» zwischen Katholiken und Freisinn machte die Runde.85 Tatsächlich wurden jene drei Kandidaten gewählt, die der Katholikenverein empfohlen hatte. Eigene Kandidaturen wären im Majorzsystem chancenlos geblieben. Die ‹Allgemeine Schweizer Zeitung› war empört über den freisinnigen Erfolg mithilfe des «schwarzen Feindes» und forderte einen Systemwechsel: «Es gibt nur einen Ausweg aus solchen Allianzspielen und das ist das Proportionalwahlrecht.»86
Der Wunsch nach einer gerechten Vertretung der verschiedenen Strömungen begleitete den Grossen Rat seit Jahrzehnten, er war ein Desiderat der Minderheiten jenseits des Freisinns. Dieser verstand sich als Bewegung für das ganze Stimmvolk und warnte, dass das proportionale Wahlsystem den Parteienkampf fördern und den Grossen Rat zersplittern würde. Die reichlich paternalistische Haltung, die den Freisinnigen unter der konservativen Herrschaft verhasst gewesen war, sollte nun den eigenen Machterhalt sichern. So war der mit den Konservativen sympathisierende Grossrat und Physikprofessor Eduard Hagenbach-Bischoff mit mehreren Vorstössen zur Einführung des Proporzes im Parlament an der freisinnigen Übermacht gescheitert.87 Nach zwei von konservativen Quartiervereinen, Katholikenverein und Arbeiterbund eingereichten und gescheiterten Volksinitiativen gelang 1905 der Durchbruch: Das Volk stimmte der dritten Volksinitiative zum Proporz zu. Im Mai fanden die ersten Grossratswahlen statt. Die Parteien setzten nur noch ihre Mitglieder auf die Liste und riefen zur Parteidisziplin auf. Bei einer hohen Stimmbeteiligung von 67 Prozent erlitt der Freisinn wie erwartet hohe Verluste und verlor die Parlamentsmehrheit. Sieger waren die Sozialdemokraten und die Katholiken. Die Einführung des Proporzsystems führte zu grossen Machtverschiebungen. Bei den Grossratswahlen 1908 löste die SP den Freisinn als stärkste Partei ab. Die konservative Presse bedauerte, dass Basel nun der erste eidgenössische Stand mit den Sozialdemokraten als stärkste Partei sei. Der Proporz aber war nicht alleinige Ursache dieses Aufstiegs, sondern spiegelte den sozialen Wandel wider: die Zunahme der Arbeiterbevölkerung. Weitere Gründe waren die gut organisierte Partei, ihre Presse, die aktive Gewerkschaft und die Professionalisierung der Propaganda.
Der Freisinn, vierzig Jahre lang die bestimmende Kraft, musste sich in einem diversifizierten Parteiensystem neu finden. Er verlor einen Teil seiner Anhänger. Der linke Flügel, der sich im Grütliverein organisierte, trat 1901 mit diesem zur SP über. Rechts hatte sich 1899 ein Teil des Gewerbes als Gewerbepartei abgespalten, die 1911 in der Fortschrittlichen Bürgerpartei aufging. Der Aufstieg der Sozialdemokratie war auch eine Folge der zahlreichen Arbeitskonflikte in Basel. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts forderte die Arbeiterschaft in mehreren Streikwellen bessere Arbeitsbedingungen und Lohnerhöhungen. Einschneidend war der erste «Klassenkampf» von 1868/69. Im November 1868 kam es in der Seidenbandfabrik De Bary zu einem fünftägigen Streik. Dabei gerieten Vertreter des Internationalen Arbeitervereins Basel mit dem Fabrikbesitzer aneinander. Die Arbeiter seien freie Männer, Nachkommen von Wilhelm Tell und keine Sklaven, erklärten sie Fabrikbesitzer De Bary (vgl. ‹Anatomie einer Klasse›, S. 166).88 Nach der Zusicherung geringfügiger Lohnerhöhungen nahmen die Arbeiter ihre Tätigkeit wieder auf. Der Streik, an dem auch Frauen beteiligt waren, war ein wichtiges Ereignis im Hinblick auf die Schaffung des Fabrikgesetzes von 1869.89 Nur Glarus hatte vor Basel ein Fabrikgesetz. Dennoch verlor die schwach organisierte Arbeiterschaft wieder an Einfluss. Der Streik wirkte sich aber auf die deutsche Nachbarschaft aus: Die Gründung der Lörracher Sektion der Internationalen Arbeiterassoziation 1868, der Vorläuferorganisation der Lörracher SPD, erfolgte in Anwesenheit von «Freunden aus Basel».90
Um die Jahrhundertwende waren in Basel Arbeitskonflikte an der Tagesordnung. Ab 1895 streikten Maurer, Steinhauer, Bandfabrikarbeiter, Farbarbeiter, Holzarbeiter, Bauarbeiter, Chemiearbeiter, Droschkenfahrer, Brauer, Maler, Spengler, Gipser, Schreiner, Zimmerleute, Schlosser, Schneidergesellen. Allein 1906 gab es über zwanzig Streiks.91 Teilweise führten sie zur Reduktion des Arbeitstags oder zu Lohnerhöhungen, viele versandeten aber ergebnislos. Dies stärkte die Gewerkschaften. Die Mitgliederzahl der verschiedenen gewerkschaftlichen Fachvereine im Arbeiterbund verdoppelte sich in den drei Jahren bis 1907 auf rund 7800 Personen.92 Auch Kantonsangestellte organisierten sich gewerkschaftlich. Der 1891 gegründete Verein der Vereinigten Staatsarbeiter bestand hauptsächlich aus Mitarbeitern des Baudepartements.93 Die Strassenbahnangestellten bekämpften 1905 ein neues Lohnklassen- und Disziplinarsystem und schreckten das Bürgertum mit einem dreitägigen «Tramstreik» auf; ein Streik gegen den Staat war bisher undenkbar gewesen.94
Ab 1902 geriet die SP in eine schwierige Position. Zwar wurde Eugen Wullschleger als erster Sozialdemokrat in die Regierung gewählt, doch 1903 unterstützte er den erstmaligen Armeeeinsatz in einem Streikfall, als mehrheitlich italienische Maurer und die Polizei aneinandergeraten waren. Der Arbeiterbund war empört. Nikolai Wassilieff, seit 1900 erster Sekretär des Bundes, und Wullschleger lieferten sich in der Presse einen Schlagabtausch. Wullschleger rechtfertigte den Armeeeinsatz damit, dass dieser Auseinandersetzungen zwischen Schweizer und italienischen Arbeitern verhindert habe. Die Arbeiterbewegung müsse auf demokratischem Boden stehen. Wassilieff hingegen betonte klassenkämpferisch die Notwendigkeit der «Diktatur des Proletariats» auf dem Weg zur Befreiung der Arbeiter.95 Die Spannungen zwischen pragmatischer Sozialdemokratie und aktivistischer Gewerkschaft, die später zur Spaltung der Arbeiterbewegung führen sollten, waren bereits zu spüren. Parallel zu den für die Arbeiterschaft oft mit Enttäuschung endenden Streiks gab es auf politischer Ebene durchaus Erfolge zu feiern. Bereits der Freisinn hatte die Arbeiterschaft finanziell entlastet. Die Einführung der kostenlosen Volksschule war für Familien von grosser Bedeutung. Wichtige Errungenschaften für Einkommensschwache waren ferner die Einführung der kostenlosen Bestattung (1885) und die Inbetriebnahme einer staatlichen Poliklinik (1890), in der sich auch Niedergelassene kostenlos ärztlich behandeln lassen konnten. Die unentgeltliche Betreuung für Personen mit einem tiefen Jahreseinkommen bis 1200 Franken veränderte das Gesundheitswesen nachhaltig.96 Bis 1914 waren rund 20 000 Personen anspruchsberechtigt. Das Risiko, wegen einer Krankheit zu verarmen, verringerte sich.97
Der Freisinn unterstützte die Stärkung des Staates in der Sozialpolitik. Im Sinn der Chancengleichheit war es ihm wichtig, das private philanthropische Engagement in ein übergeordnetes System einzubinden. Kritischer war seine Haltung, wenn es darum ging, die Arbeiterschaft auf Kosten der Privatwirtschaft zu stärken. Zwar wurde in der Kantonsverfassung von 1889 die Sozialpolitik als Aufgabe des Staates anerkannt, aber die Armenpflege sollte weiterhin Sache der Bürgergemeinde und der freiwilligen Wohltätigkeit unter Mitwirkung des Staates bleiben. Die erstarkte Sozialdemokratie engagierte sich für gesetzliche Regelungen in der Wohnpolitik und für den Arbeiterschutz. Eine staatliche Wohnkontrolle und die Arbeitslosenversicherung scheiterten 1890 jedoch nicht zuletzt an der eigenen Anhängerschaft, die den Verlust bezahlbarer Logis, steigende Mieten oder Lohnabzüge fürchtete. Hingegen schuf die Verwaltung neue sozialpolitische Stellen: 1890 nahm das Arbeitsnachweisbüro, der Vorläufer des kantonalen Arbeitsamts, den Betrieb auf und unterstützte Arbeitslose bei der Stellensuche. Regierungsrat Eugen Wullschleger übernahm das für die Sozialpolitik zuständige Departement des Innern. 1902 wurden das Statistische Amt und das Gewerbeinspektorat, 1911 das Einigungsamt bei Arbeitskonflikten eingeführt. Der erste Kantonsstatistiker Fritz Mangold lieferte wissenschaftliche Grundlagen für die Sozialpolitik, der erste Gewerbeinspektor Hermann Blocher überprüfte die Einhaltung von gesetzlichen Vorschriften in den Betrieben. Beide wurden 1910 in die Regierung gewählt, Fritz Mangold als Parteiloser, Hermann Blocher als zweiter Sozialdemokrat neben Wullschleger.
Auch der Rechtsschutz für die Arbeiterschaft verbesserte sich stetig. Bis 1909 folgten Arbeiterinnenschutzgesetz, Lehrlingsgesetz, Ruhetagsgesetz, Wohnungsgesetz und freiwillige kantonale Arbeitslosenversicherung. Ausserdem subventionierte der Kanton nun private, überwiegend gewerkschaftlich geführte Arbeitslosenkassen. 1912 wollte das Justizdepartement den einflussreichen bürgerlichen ‹Basler Frauenverein zur Hebung der Sittlichkeit› subventionieren, der unter seiner Präsidentin, Pfarrersfrau Lily Zellweger, eine weitreichende Frauen-und Jugendfürsorge aufgebaut hatte. Dies lehnte der Grosse Rat ab mit dem Argument, die «Hebung der Sittlichkeit» sei nicht Aufgabe eines privaten Vereins, sondern des Staates.99
Dieser Entscheid folgte einer politischen Logik, in welcher der Staat immer dezidierter an die Stelle der Sozialfürsorge des alten Bürgertums trat. Den Preis bezahlten freilich die bürgerlichen Frauen. Sie hatten sich in der Grauzone zwischen staatlicher Sozialpolitik und privater Hilfstätigkeit einen Handlungsspielraum erarbeitet, der nun beschränkt wurde.100 Bereits 1897 war die Allgemeine Armenpflege für die Einwohnerinnen und Einwohner ohne Basler Bürgerrecht geschaffen worden, 1911 wurden mit der Revision des Armengesetzes alle privaten Fürsorgeeinrichtungen unter staatliche Kontrolle gestellt und eine zentrale Koordinationsstelle eingerichtet. Ausserdem wurden die Strukturen professionalisiert und eine Gesetzesgrundlage geschaffen, die ein Rekursrecht brachte. 1914 erhielten die Krankenkassen ein Teilobligatorium für untere Einkommensschichten auferlegt. Weitere sozialpolitische Anliegen wie die Einführung einer Invaliden-, Witwen- und Waisenversicherung verzögerten sich wegen des Ausbruchs des Ersten Weltkriegs.101
Innert weniger Jahrzehnte hatten sich die zuvor während Jahrhunderten bestehenden Machtverhältnisse fundamental geändert. Die von der Bundesverfassung vorgegebene Niederlassungsfreiheit und die Industrialisierung erzwangen die Öffnung der Stadt, welche den Freisinn und später die Sozialdemokratie begünstigten. Beide Strömungen erwarteten von einem modernen Staatswesen mehr als von Ehrenamtlichkeit und wohltätiger Fürsorge einer privilegierten Minderheit. Die neuen Volksrechte und die Wahlreformen gaben ihnen den Handlungsspielraum, die Machtverhältnisse grundlegend zu verändern. Diese Veränderungen verliefen zwar langsam und konfliktreich, aber ohne revolutionären Umsturz.