Die politischen Strukturen, die Machtverteilung und die Mechanismen der Entscheidungsfindung änderten sich von der Reformation bis in die Zeit der Helvetik kaum. Nachdem Basel sich zu Beginn des 16. Jahrhunderts vom Bischof und vom Reich emanzipiert hatte, dominierte der Kleine Rat das politische Geschehen. Dieser befand sich in der Hand weniger Familien, welche die wichtigsten Ämter und Beamtenstellen unter sich aufteilten. ‹Familienherrschaft› und Klientelismus führten immer wieder zu innenpolitischen Konflikten. 1691 kam es zu einer Verfassungsreform, in deren Folge der Grosse Rat als Bürgerschaftsvertretung an Bedeutung gewann. Allerdings blieben auch danach verwandtschaftliche Netzwerke ein wesentlicher Bestandteil politischer Machtverteilung innerhalb der Stadtmauern. Aussenpolitisch war Basel in mannigfaltige, geografisch teils weitreichende Zusammenhänge eingebunden. Es besass ein Hinterland, war Teil der Eidgenossenschaft, pflegte vielfältige Kontakte ins Reich und nach Frankreich und kommunizierte mit den wichtigsten europäischen Städten und Höfen.
Die Ratsverfassung
Die Stadtherrschaft des Bischofs, die das politische Gefüge Basels jahrhundertelang geprägt hatte, war durch die Reformation beendet worden. Die Stadt gewann erheblich an innerer und äusserer Autonomie. Gleichzeitig veränderten sich die Inhalte obrigkeitlicher Gestaltungsaufgaben. Neben den weltlichen Belangen sollte die ‹christliche Obrigkeit› von nun an auch das sittlich-moralische Verhalten der Einwohnerschaft regulieren. Gewählt wurde sie durch die Bürgerschaft, zu der allerdings nur eine Minderheit der Einwohnerinnen und Einwohner Basels zählte. Voraussetzung für die Teilhabe an Wahlen waren das Bürgerrecht sowie die Zunftzugehörigkeit, die nur Männern offenstand. Noch kleiner war der Kreis jener, die wichtige Ämter übernahmen und als Ratsmitglieder infrage kamen. In den ersten Jahrzehnten des 16. Jahrhunderts erhielt die Basler Ratsverfassung eine neue Form. Schon zu Beginn des Jahrhunderts wurde die Vorherrschaft der dominierenden patrizischen Gesellschaft gebrochen. Mit dem Beitritt zur Eidgenossenschaft 1501 wandte sich die Stadt nicht nur vom Reich ab, sondern schränkte auch den Aktionsradius des reichstreuen Basler Adels ein. Der Bischof, der mit seiner adelsfreundlichen Politik wesentlich zur patrizischen Herrschaft beigetragen hatte, war von dieser Entscheidung unmittelbar betroffen. Vor allem gegen ihn richteten sich in der Folge die weiteren Schritte städtischer Emanzipation. Gestärkt durch die eidgenössische Rückendeckung wurden 1515 die ‹Ritter› und die ‹Achtburger› – letztere setzten sich vor allem aus Grosskaufleuten zusammen – entmachtet, und 1516 gelangte mit Jakob Meyer zum Hasen erstmals ein nicht-patrizischer Ratsherr in das Bürgermeisteramt. 1521 wurde beschlossen, von nun an ausschliesslich die zünftisch organisierte Bürgerschaft über die Zusammensetzung des Rats entscheiden zu lassen – was den endgültigen Bruch der Stadt mit der bischöflichen Oberhoheit bedeutete. 1529 gelang es, auch die letzten Vertreter der adligen Führungsschicht aus dem politischen Machtzentrum zu verbannen. Zwölf adlige Ratsherren mussten, nachdem sie sich der Reformation verweigerten, die Stadt verlassen. 1533 wurde schliesslich eine neue Ratsordnung verfügt, welche die Umgestaltungen im Sinne eines ‹Handwerksregiments› bestätigte. Gleichzeitig wurde aber auch verhindert, dass die Zunftbasis weiter an Macht gewann. Das Zunftregiment und nicht die einfachen Zunftmitglieder entschieden über die Beschickung des Rats mit je zwei Zunftmeistern und zwei Ratsherren.1 Damit waren die Grundlagen für ein politisches System geschaffen, das sich in den folgenden Jahrzehnten immer stärker um den Kleinen Rat formierte. Der Kleine Rat bestellte die ‹Häupter›, also den Bürgermeister und den Oberstzunftmeister, und er beanspruchte, die höchste gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt zu sein. Eine Mitgliedschaft im Kleinen Rat bedeutete, sich im Zentrum der Macht zu befinden. Demgegenüber verlor der Grosse Rat, der bereits vor der Reformation wenig Einfluss besessen hatte, weiter an Bedeutung. Vor allem konnte er nicht mehr aus eigenen Stücken tagen, sondern musste vom Kleinen Rat einberufen werden.2 In der Regel geschah das nur, um besonders wichtige oder heikle Entscheidungen wie Steuererhöhungen auf eine breitere Basis zu stellen und durch einen grösseren Personenkreis abzusichern. Im 17. Jahrhundert war dies nur fünfzehn Mal der Fall. Zudem hatten die Mitglieder des Kleinen Rats auch Sitz und Stimme im Grossen Rat. Schon dadurch war ausgeschlossen, dass letzterer eine eigenständige politische Rolle spielen konnte.
Um in den Kleinen Rat zu gelangen, musste man Mitglied einer der fünfzehn städtischen Zünfte sein.3 Die vier Herrenzünfte – Schlüssel, Hausgenossen, Weinleuten und Safran – standen an der Spitze der Zunfthierarchie. Dahinter kamen mit den Rebleuten, Brotbecken, Schmieden, Schuhmachern und Gerbern, Schneidern und Kürschnern, Gartnern, Metzgern, Spinnwettern, Himmel und Goldener Stern, Webern sowie Fischern und Schiffleuten die elf Handwerkerzünfte. Die Kaufleute der Stadt, eine im 16. Jahrhundert nur zehn Prozent der zünftigen Bürger umfassende, aber an Bedeutung zunehmende Gruppe, organisierten sich vor allem in den Herrenzünften. Sie nahmen aber auch das in der Gewerbeordnung von 1552 geschaffene Recht auf Doppelzünftigkeit in Anspruch. So sassen reiche Kaufmänner seit der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts auch in den Zunftvorständen der Handwerker und nutzten ihre Position, um ihre wirtschaftlichen und politischen Interessen gegen diejenigen der einfachen Zunftmitglieder durchzusetzen.
Schon wenige Jahrzehnte nach seiner Einführung wurde das Handwerksregiment somit durch Entwicklungen unterlaufen, in deren Folge sich die politische Macht wieder in den Händen von wenigen konzentrierte.4 Dies zeigte sich in den Machtverhältnissen im Kleinen Rat, aber auch auf der Ebene der verschiedenen Regierungskollegien. Insbesondere der sogenannte Dreizehnerrat gewann im Laufe des 16. Jahrhunderts immer grössere Bedeutung. Die Dreizehner bestanden aus den Häuptern des Kleinen Rats, dem Oberstknecht 5 als höchstem Ratsdiener sowie weiteren Kleinräten. Schon bald versammelte sich hier eine kleine städtische Führungsschicht, welche die politische Macht unter sich aufteilte und tradierte. Sie beriet alle Ratsgeschäfte vor, beanspruchte weitgehende Überwachungs- und Kontrollrechte und wurde schliesslich zum eigentlichen Exekutivorgan.
Neben dem Dreizehnerrat gab es eine Reihe weiterer Ausschüsse und Ämter, die zum Teil mit erheblichen Einflussmöglichkeiten verbunden waren. Dazu zählten an erster Stelle die sieben Landvogteien, welche die Herrschaft über die Basler Landschaft ausübten. Mit Ausnahme Liestals, das der städtische Schultheiss verwaltete, wurde aus dem Kreis des Rats für jedes Amt ein Landvogt gewählt, der für die niedere Gerichtsbarkeit, das Militär, die Polizei sowie die Finanzangelegenheiten verantwortlich zeichnete. Hinzu kamen für die vier oberen Ämter Liestal, Homburg, Waldenburg und Farnsburg ebenso wie für die drei unteren Ämter Münchenstein, Riehen und Kleinhüningen jeweils ein vom Rat bestimmter Landschreiber sowie verschiedene Untervögte, die für die Gerichte und die Gemeindeverwaltungen zuständig waren. Eine zweite Möglichkeit für eine bürokratische Laufbahn eröffnete sich seit der Reformation im Bereich der Kirchengut- und Klosterverwaltung. Die vom Rat eingesetzten Schaffner und Pfleger verfügten über beträchtliche Einkünfte (vgl. S. 108–109).
Der höchste und auch bestbezahlte Beamte der Stadt war der Stadtschreiber. Er stand der Kanzlei und ihren Angestellten vor, organisierte die Geschäfte beider Räte und leitete die Protokollführung. Häufig diente diese Stelle als Sprungbrett zu höheren politischen Positionen wie dem Bürgermeisteramt. Daneben existierten weitere innen- und aussenpolitische Kommissionen, die Geldflüsse regulierten, Wirtschaftsabläufe organisierten, Bauvorhaben überwachten, Staatseinkünfte verwalteten oder Nutzungsrechte regelten. Wenngleich all diese Ämter nominell ehrenamtlich waren, boten sie doch vielfältige Möglichkeiten, Einfluss auf die Geschicke der Stadt zu nehmen. Dasselbe galt für den Einsitz in einem der vielen Stadtgerichte. Neben den Schultheissgerichten, die über Zivilsachen entschieden, gab es das Gericht des Vogtes bei Vergehen gegen Leib und Leben, das Konsistorium für Verfahren gegen Universitätsangehörige, das für Scheidungen und Prostitution zuständige Ehegericht sowie das Fünfergericht, das bei Baustreitigkeiten tätig wurde. Als letzte Instanz fungierte auch in dieser Hinsicht der Kleine Rat. Alle wichtigen Ämter und Positionen wurden im frühneuzeitlichen Basel mittels Wahlen vergeben. Nicht nur die Häupter und die Stadträte, auch Zunftvorstände, Beamte und Professoren wurden durch Wahl bestimmt6 – entsprechend dem zeitgenössischen Selbstbild der Stadt als Gemeinschaft freier, gleicher und durch Eid verbundener Bürger. Ein demokratisch verfasstes Gemeinwesen im modernen Sinne war Basel dennoch nicht. Vorrechte, Ausnahmeregelungen und Privilegien sicherten die Führungsposition einer Minderheit und zementierten bestehende Ungleichheiten. So waren nur Männer wahlberechtigt, die das volle Bürgerrecht und ein gewisses Mindestalter besassen. Diese Einschränkung schloss einen Grossteil der Einwohner und alle Einwohnerinnen Basels von Wahlen aus. Zudem war der Wahlvorgang selbst kein Verfahren, in dem grundsätzliche Alternativen zwischen verschiedenen Personen und Programmen zur Entscheidung standen. Vielmehr diente er der Absicherung des Status quo auf der Basis von wechselseitigen Amtsübergaben, Kooptationen und Selbstergänzungen. So teilte sich der Kleine Rat in zwei gleich grosse Personenkreise, die jährlich alternierend die Regierungsgeschäfte übernahmen. Er besass vierundsechzig Mitglieder, nämlich sechzig Delegierte der Zünfte – pro Ratshälfte jeweils einen Zunftmeister und einen Zunftsratsherren aus den fünfzehn Zünften – sowie pro Ratshälfte einen Bürgermeister und Oberstzunftmeister. Ratswahlen waren also im Grunde die jährlich erfolgende Delegation von Herrschaftsrechten von einem Ratsteil zum anderen. Die Kleinräte selbst behielten ihr Amt in der Regel ein Leben lang. Nur wenn ein Ratsmitglied starb, wurde es durch Zuwahl aus dem Kreis der Grossratsmitglieder ersetzt. Im Grossen Rat wiederum sassen alle Zunftvorstände, die sogenannten Sechser, sowie der Zunftmeister und der Zunftratsherr. Ebenso wie im Kleinen wechselten sich im Grossen Rat alter und neuer Vorstand im Jahresturnus ab, sodass jede Zunft sechzehn Personen in den Grossen Rat schickte. Hinzu kamen die Schultheissen beider Stadtgerichte sowie die Meister der drei Kleinbasler Gesellschaften zum Rebhaus, zur Hären und zum Greifen. Auch in diesem Fall wurden Neumitglieder durch amtierende Mitglieder kooptiert.
Wenngleich Wahlen kein ergebnisoffener politischer Entscheidungsprozess waren, hatten sie für die Stadt doch eine zentrale Bedeutung. Vor allem die einmal jährlich stattfindenden Ratswahlen wurden mit grossem Aufwand vollzogen. Sie begannen jeweils am Samstag vor dem 24. Juni mit einem Gottesdienst im Münster, an dem sowohl der neue, aktuell zu wählende als auch der alte Rat teilnahmen. Nach Ende des Gottesdiensts formierten sich alle Ratsmitglieder zu einer Prozession, die sich feierlich vom Münsterplatz zum Rathaus bewegte. Dort angekommen, begann hinter verschlossenen Türen das Prozedere der Ratserneuerung. Nachdem die Mitglieder des alten und des neuen Rats ein Gebet gesprochen hatten und vereidigt worden waren, bestätigte man gemeinsam die Ablösung des alten Bürgermeisters und des alten Oberstzunftmeisters. Daraufhin trat der alte Rat ab und es erfolgte die Wahl der neuen Ratsherren nach der Reihenfolge der Zünfte.7
Zur feierlichen Verkündung des Wahlergebnisses und zur Vereidigung der neuen Ratsmitglieder kam es dann am darauffolgenden Sonntag. Der ‹Schwörtag› vollzog sich nach einem festen, zwischen 1521 und 1797 fast unveränderten Ritus. Um halb sieben rief die Rathausglocke die Häupter, Ratsherren und Meister zusammen. Nachdem sich diese in feierlich-repräsentativer Amtstracht versammelt hatten, wurden zunächst noch einmal die Namen der neuen Ratsherren verlesen. Dann nahm jeder von ihnen einen grünen Zweig oder eine Blume – einen ‹Maien› – auf und bezog Aufstellung vor dem Rathaus. Auf diese Weise formierte sich erneut ein feierlicher Prozessionszug der städtischen Obrigkeit. An der Spitze standen die Häupter, gefolgt von den Ratsherren in der hierarchischen Folge der fünfzehn Zünfte sowie den Kanzleibediensteten. In dieser Ordnung setzte sich die Prozession in Richtung Petersplatz in Bewegung, wo sich schon die gesamte Bürgerschaft – eidgemäss – versammelt hatte. Nach der von Fanfaren begleiteten Ankunft der Obrigkeit vor dem Stachelschützenhaus verkündete der alte Bürgermeister die erfolgreich vollzogene Wahl und erbat Gottes Beistand für die Stadt. Anschliessend gab der Stadtschreiber der anwesenden Bürgerschaft offiziell die Namen der Gewählten bekannt. Zum Zeichen der Machtübertragung wurden den neuen Häuptern vom alten Bürgermeister und vom alten Oberstzunftmeister Kränze aufs Haupt gesetzt. Eine feierliche Vereidigung schloss das Wahlritual schliesslich ab.
Die aufwendige Inszenierung der jährlichen Ratswahl zielte darauf, Öffentlichkeit herzustellen. Vor den Augen und in Anwesenheit der Basler Bürgerschaft wurde die Macht vom alten auf den neuen Rat übertragen. Inszeniert wurde dabei nicht in erster Linie die neuerliche Verteilung der Macht, inszeniert wurde vielmehr die Macht an sich. Ja mehr noch, durch den in Anwesenheit der Bürgerschaft geleisteten Amtseid konstituierte sich die Stadt als kollektiver politischer Körper. Die Wahlen hatten also vor allem die Funktion, einen Raum für Aufführungen zu schaffen, die das, was sie aufführten, auch herstellten: nämlich die politische Einheit der Stadt. Wie bedeutend performative Akte und Rituale in der politischen Kultur der frühneuzeitlichen Stadt waren, zeigt nicht nur ein Blick auf den alljährlichen Wahl- und Schwörtag.9 Auch Bürgermeisterbegräbnisse, Fürsteneinzüge und Strafrituale konnten zu Aufführungen gemacht werden, in denen sich die anwesende Bürgerschaft nach zeitgenössischer Vorstellung zu einem politischen Körper – dem Körper der Stadt – formierte. Daneben gab es eine ganze Reihe von kleineren Ritualen, die ebenso wichtig für die politisch-soziale Ordnung waren: etwa Bürgermeister-, Doktor-, Rektorats- oder Zunftessen, Begräbnisse von Angehörigen der angesehenen Familien oder Feste.10 Ein solch ‹kleines› Ritual fand auch am Sonntag nach dem Wahltag statt, wenn der Oberstzunftmeister auf allen Grossbasler Zunftstuben den Jahreseid auf die politische Ordnung der Stadt abnahm. Acht Tage später passierte dasselbe dann in den drei Kleinbasler Gesellschaften. Erst auf diese Weise wurde die jährliche Wahl zum Abschluss gebracht.
Rituale waren darüber hinaus von Bedeutung, wenn es um die Entscheidungsfindung im Rat und den politischen Alltag ging. Um Entscheidungen treffen zu können, bedurfte es einer Art Drehbuch, durch welches Verfahrensweisen festgelegt wurden. Die wichtigsten diesbezüglichen Festlegungen standen in der Ratsordnung, die in regelmässigen Abständen verlesen und auf diese Weise als Entscheidungsgrundlage immer wieder neu bekräftigt wurde. Durch die Verlesung erhielt die Ordnung normativen Charakter für die einzelnen, regelmässig anberaumten Sitzungen, die selbst wiederum rituell gerahmt wurden. Zunächst informierte das Läuten der Ratsglocke die Ratsmitglieder darüber, dass sie sich ins Rathaus zu begeben hatten. Nachdem sich der Rat dann vollständig im Rathaus versammelt hatte – Absenz war nur in Ausnahmesituationen entschuldigt –, sprachen die Ratsmitglieder ein gemeinsames Gebet. Anschliessend eröffnete der Bürgermeister die Sitzung und verkündete die zur Aussprache anberaumten Themen und die Reihenfolge der Wortmeldungen. Aussenpolitische Angelegenheiten wurden an anderen Wochentagen behandelt als die städtischen Finanzen oder Rechtsfälle.
Auch die Abstimmung, die am Ende jeder Sitzung stand, war streng reguliert. Es gab zunächst eine Umfrage, um den Meinungsstand zu einem Thema zu eruieren. Eine Ablehnung des vorher diskutierten Vorschlags konnte nur durch einen Gegenvorschlag erfolgen, was dem Zweck diente, möglichst wenig Dissens zu produzieren. Die Entscheidungsfindung war der neuralgische Punkt der Basler Ratsverfassung. Zwar legitimierte sich jeder Ratsentscheid dadurch, Ergebnis einer Aussprache und damit eines offenen Verfahrens zu sein. Gleichzeitig war es aber für die Gültigkeit aller Entscheidungen unabdingbar, dass die Obrigkeit die in den Wahlen rituell hergestellte Einheit der Bürgerschaft auch im politischen Alltag verkörperte. Meinungsverschiedenheiten tatsächlich auszutragen, war deshalb hochproblematisch und nicht vorgesehen. In der Praxis führte dies dazu, dass die Ratsversammlung allein schon aufgrund ihrer Grösse nicht als Ort der politischen Auseinandersetzung dienen konnte. Entscheidungen wurden nicht durch den Austausch von Argumenten im Plenum herbeigeführt. Stattdessen kam es immer wieder zu Vorbesprechungen in kleineren Gruppen; sie reichten von der notwendigen Suche nach Kompromissen zwischen Meinungsführern und Interessenvertretern bis zu Mauscheleien und geheimen Absprachen.
Konsens und Konflikt
Da es die Funktion von Wahlen und Entscheidungen war, Konsens herzustellen und die städtische Einheit anschaulich zu machen, durfte ihr Ausgang nicht offen sein. Im Gegenteil: Ziel war es, gerade keine einheitsgefährdende Veränderung zuzulassen. Diesem Anliegen entsprach nicht nur die Einheitssymbolik, die alle Phasen des Wahl- oder Entscheidungsvorgangs prägte, sondern auch deren religiöse Aufladung.11 Durch die Adaption liturgischer Begrifflichkeiten und Elemente wie dem gemeinsamen Gebet erhielten die Wahlen eine zeitlos-transzendente Dimension. In der Einheit der Bürgerschaft war Gott anwesend, der Dissens hingegen gehörte zur Wesenseigenschaft des Bösen und wurde dementsprechend verurteilt. Dies schränkte die Möglichkeiten der Bürgerschaft ein, Kritik zu üben und Reformen zu fordern. Aber auch die Obrigkeit musste sich stets am Konsens orientieren, mangelte es ihr doch an handfesten Sanktionsmitteln, sobald es zu einem Konflikt kam. Zwei Vergehen, die der Obrigkeit immer wieder vorgeworfen wurden, gefährdeten den städtischen Konsens besonders. Der erste Vorwurf war der der Korruption. An der Uneigennützigkeit politischen Handelns durfte kein Zweifel aufkommen. In Basel gab es deshalb immer wieder den Versuch, die weitverbreitete Praxis des Schenkens zu regulieren und vom Korruptionsverdacht zu befreien. Geschenke zu überreichen und sich auf diese Weise gegenüber Amtleuten, vom Torhüter bis hin zu den Häuptern der Obrigkeit, erkenntlich zu zeigen, gehörte zur politischen Kultur der vormodernen Stadt.12 Gerade bei niederen Amtspersonen stellten sie häufig die Haupteinkünfte dar. Auch Geldgeschenke gab es, die häufig – der Metaphorik des ‹Aus-Schenkens› entsprechend – in Weinkrügen überreicht wurden. Andere Geschenkpraktiken spielten auf althergebrachte Bewirtungsrituale an, die ihren mittelalterlichen Ursprung in der ‹Gastung› eines Herrschers und seines Gefolges hatten. Dies diente dazu, von vornherein dem Verdacht entgegenzutreten, dass Geschenke auch Bestandteil situationsgebundenen politischen Kalküls sein konnten.
Ein zweiter Konfliktherd ergab sich mit Blick auf die Wahlverfahren. Immer wieder wurde der Verdacht geäussert oder der Vorwurf erhoben, dass es zu Absprachen bei der Vergabe von Ämtern gekommen sei. Auch hier versuchte die Obrigkeit ihren Willen zu demonstrieren, Wahlvorgänge gegen unberechtigte Einflussnahme abzusichern. Ende der 1680er-Jahre wurde deshalb die sogenannte Ballotierordnung erlassen. Sie sah bei Personalentscheiden ein kompliziertes Losverfahren vor, durch das im Verlauf des Wahlprozesses immer wieder Teile der Wahlberechtigten ausgeschlossen und neue kooptiert wurden.13 Die zufällige Auswahl der wahlberechtigten Personen sollte sicherstellen, dass es bei der Vergabe von Rats-, Verwaltungs- und Zunftämtern ebenso wie bei der Besetzung von Professorenstellen zu keinen irregulären Absprachen oder Beeinflussungen kommen konnte. Auch dieses komplizierte und aufwendige Wahlverfahren verhinderte jedoch nicht, dass Gaben, Geschenke und Gefälligkeiten weiterhin eine wichtige Rolle spielten. So blieb das sogenannte Praktizieren nicht nur ein zentrales Thema in den politischen Diskussionen, sondern konnte auch Anlass zu gewalttätigen Auseinandersetzungen sein. Trotz aller Ankündigungen und Beteuerungen der städtischen Eliten folgten die politischen Entscheidungsprozesse in den seltensten Fällen sittlich-moralischen Grundsätzen. In der Regel orientierten sich die politischen Akteure an Methoden, die dem Machterwerb und -erhalt unter dem Vorzeichen institutionell wenig verfestigter Strukturen am dienlichsten erschienen. Ein obrigkeitliches Gewaltmonopol war kaum durchzusetzen und die wenigsten politischen Prozesse waren durch gesatztes, verschriftlichtes Recht kodifiziert. Kaum erworben, musste eine Machtposition gerechtfertigt und verteidigt werden. Der notorisch drohende Machtverlust war ein Grund, warum die politisch führenden Schichten die politische Hierarchie unter Rückgriff auf weitere, vor allem ökonomische Ressourcen zu stabilisieren versuchten. Politische Entscheidungen fanden ihre Richtschnur insofern immer wieder in den wirtschaftlichen Vorteilen, die sie den Entscheidern brachten. Familien- und Verwandtschaftsverbände waren hierfür besonders geeignet. Sie fungierten als Netzwerke, über die sich politischer Einfluss und ökonomischer Vorteil miteinander in Verbindung bringen und sozialer Vorrang – über Generationen hinweg – auf Dauer stellen liessen.14 Die wichtigsten Basler Familien waren dementsprechend durch Heirat, Verschwägerungen oder die wechselseitige Unterstützung bei der Besetzung von Ämtern eng verbunden. Häufig waren es die Frauen, die informelle Netzwerke herstellten und pflegten und es den männlichen Familienangehörigen damit ermöglichten, im politisch-administrativen Gefüge der Stadt aufzusteigen.15
Die institutionellen und rechtlichen Möglichkeiten, diesen Oligarchisierungstendenzen entgegenzutreten, waren gering. Seit die Stadt sich vom Bischof emanzipiert hatte, waren konkurrierende Gewalten ausgeschaltet.16 Alle politischen Ämter wurden allein aus dem Kreis der Bürgerschaft und durch die Bürgerschaft besetzt, Kontrollmechanismen waren dabei nicht vorgesehen. So hatte im Grunde die zunehmende städtische Autonomie die Grundlage dafür geschaffen, dass der Zugang zu den wichtigsten politischen Ämtern schon im Laufe des 16. Jahrhunderts immer stärker von kleinen, in sich geschlossenen Gruppen kontrolliert werden konnte. Zwar gab es, wie die Ratsverfassung von 1533 zeigt, von Beginn an ein Bewusstsein, dass Wahlen manipuliert werden konnten. Ein Verbot, Familienangehörigen ungerechtfertigte Vorteile zu verschaffen, war darin ausdrücklich festgeschrieben. Gleichzeitig jedoch beschwor die Verfassung die Einheit der Bürgerschaft. Insbesondere dem Kleinen Rat wurde als wichtigste Aufgabe zugewiesen, die «burgerliche einigkeit [zu] erhalten».17 Die Einheit der Stadt als oberste Prämisse hebelte im Zweifelsfall alle formalen Festlegungen und Verfahrensregeln aus. Auch das Nepotismusverbot fand, wie in einer der Ratsverfassung von 1533 beigefügten «Ratserkanntnis» niedergelegt wurde, seine Grenzen im Gutdünken des Regiments, das es «je nach gelegenheit der sachen» anpassen, ja gegebenenfalls auch ignorieren konnte.18 Die Folge war, dass die politische Kultur der Stadt über Jahrhunderte durch Familienherrschaft 19und Klientelismus geprägt wurde. Letztlich waren es vor allem moralisch-sittliche und nicht politische Argumente, die gegen die Herrschaft der wenigen führenden Familien in Anschlag gebracht wurden. Immer wieder stellten sich einzelne Pfarrer oder gar die Gesamtheit der Basler Prädikanten gegen den Rat, warfen ihm Nachlässigkeit und Unwillen bei der Durchsetzung der geltenden Normen vor und beklagten die «Gabenfresserei» und die Sittenlosigkeit seiner Mitglieder.20 Die Praxis des Ämterkaufs und alle Arten von persönlicher Vorteilnahme wurden mit dem Argument kritisiert, dass sich Amtsträger eines Meineids schuldig machten. Tatsächlich war die Versicherung, das verliehene Amt rechtmässig erlangt zu haben, Teil des Eids, den alle Vertreter des Rats leisteten, und der öffentlich erhobene Vorwurf des Meineids konnte Konflikte eskalieren lassen. Die Obrigkeit reagierte auf diesen Vorwurf mit einer endlosen Ankündigungspolitik, welche die Verchristlichung der Welt in Aussicht stellte. Geistlichkeit und Obrigkeit erliessen gemeinsam immer neue Mandate, die im Namen der Reformation immer detailliertere Vorschriften und Regeln setzten, deren Formelhaftigkeit letztlich vor allem eines sichtbar machte: den Mangel an entsprechenden inneren Einstellungen und Haltungen.21
Trotz all dieser auf Stabilität ausgerichteten Mechanismen kam es Ende des 17. Jahrhunderts vor dem Hintergrund der beschriebenen Klagen zu einer weitreichenden Verfassungsreform. Die herrschende Praxis der Ämtervergabe hatte dazu geführt, dass die Amtsträger nur noch aus dem kleinsten Kreis weniger Basler Familien – namentlich der Burckhardt, Socin und Faesch – kamen. Auch die zu dieser Zeit zunehmend unübersichtliche Lage der Staatsfinanzen sowie eine aussenpolitische Bedrohungssituation durch die Feldzüge Ludwigs XIV. (1638–1715) und den Bau der Festung Hüningen trugen dazu bei, dass die schwelenden politischen Konflikte obrigkeitlich nicht mehr einzuhegen waren. 1691 eskalierte die Situation und es kam zu tumultartigen Protesten, die im Wesentlichen von den Basler Zünften getragen wurden und das Gemeinwesen nachhaltig erschütterten. Zwar gelang es, den Aufstand niederzuschlagen. Um Zugeständnisse, die eine Änderung der politischen und verfassungsrechtlichen Strukturen einschlossen, kam der Rat indes nicht herum. Dem Grossen Rat, der bislang so gut wie keine Rolle gespielt hatte, wurde eine grössere Bedeutung gegeben. Formal galt er von nun an als zentrales politisches Gremium und oberstes Staatsorgan. Die Grossräte bestimmten die Zusammensetzung des Kleinen Rats und wählten mit den zwei Bürgermeistern und Oberstzunftmeistern auch die Spitzen der Stadt. Zudem fiel jetzt die Besetzung der Landvogteien sowie die ‹Haushaltung› in ihre Kompetenz. Mit der Haushaltung, die seit 1616 die Aufsicht über Einnahmen und Ausgaben, über Zölle und Steuern sowie die jährliche Rechnungslegung innehatte, gewann der Grosse Rat die Herrschaft über eines der wichtigsten wirtschaftspolitischen Gremien der Stadtverwaltung. Neu geschaffen wurde zudem das Direktorium der Schaffneien zur Verwaltung des verstaatlichten Kirchen- und Klosterguts, um dort weitere Misswirtschaft zu verhindern.
Die Veränderungen infolge des sogenannten 1691er-Wesens hatten bis 1798 Bestand. Der Grosse Rat wurde von nun an in regelmässigen Abständen einberufen und besass das Recht, Gesetze zu initiieren und zu beschliessen. Die Steuererhebung und Verwaltung fielen in seine Kompetenz. Er wählte die Häupter und die Zunftratsherren und bestimmte den gesamten Bereich der Aussenpolitik, angefangen von der Zusammenstellung von Gesandtschaften bis hin zum Abschluss von Staatsverträgen. Nicht zuletzt hatte er das Ernennungsrecht für wichtige Verwaltungsstellen wie den Stadtschreiber, die Landvögte und die Direktoren der Schaffneien. Der Kleine Rat musste sich demgegenüber formal mit minder wichtigen Besetzungsrechten und untergeordneten Aufgaben zufriedengeben. Der Einfluss der führenden Kaufmannsfamilien indes, der Auslöser für die Verfassungsreform, wurde dadurch kaum gebrochen. Dies hatte nicht zuletzt mit einem im 18. Jahrhundert stetig wachsenden Berufsbeamtentum zu tun, das sich zur wichtigsten politischen und wirtschaftlichen Ressource der Basler Elite entwickelte. Vor allem im Bereich der Klosterverwaltung, über welche der Kleine Rat auch nach Einrichtung des Direktoriums die Verfügungsgewalt besass, wurden Bürokratisierungsprozesse vorangetrieben, die im Sinne der bestehenden klientelistischen Versorgungspolitik genutzt wurden.22 Nicht nur die Einnahmen aus den ehemals klösterlichen Besitzungen ausserhalb der Stadtmauern, sondern auch die Umnutzung und Verpachtung klösterlicher Immobilien in der Stadt selbst versprachen hohe Renditen.23
Stadt, Eidgenossenschaft und Aussenpolitik
In den innerstädtischen Entwicklungen und Konflikten Basels spielten aussenpolitische Konstellationen immer wieder eine grosse Rolle. Angesichts der geografischen Nähe zu Frankreich und den vorderösterreichischen Gebieten Habsburgs musste die Stadt auf ihre Beziehungen zu den beiden Konkurrenten um die Vorherrschaft in Europa besonderes Augenmerk legen. Vor allem unter wirtschaftspolitischen Vorzeichen waren zudem gute Kontakte auch zu entfernt gelegenen Städten und Höfen in Oberitalien ebenso wie in Flandern oder den Niederlanden von Bedeutung. Schliesslich hatten sich mit dem Beitritt zur Eidgenossenschaft für Basel neue aussenpolitische Verpflichtungen, aber auch Möglichkeiten ergeben. Ein dichtes institutionelles und informelles Geflecht von Austauschbeziehungen spann sich vor allem um die Tagsatzung, zu der sich Bürgermeister und Angehörige der politischen Elite regelmässig in Baden versammelten. Sie spielte in der einvernehmlichen Verwaltung der gemeinsamen Untertanengebiete eine Rolle, war zudem ein Gremium, in dem gemeinsame aussenpolitische Positionen definiert wurden, und nicht zuletzt Ort innereidgenössischer Konfliktkommunikation. Auch im Verhältnis zwischen Stadt und Landschaft war die Tagsatzung von Bedeutung, konnte sie im Konfliktfall doch von beiden Parteien angerufen werden. Innen- und Aussenpolitik wurden im Selbstverständnis der Basler Obrigkeit lange Zeit nicht prinzipiell unterschieden. Das wichtigste Leitbild politischen Handelns und Entscheidens war das der guten und gerechten Regierung.24 Dieses Leitbild resultierte nicht aus einer staatstheoretischen Reflexion, sondern gründete auf sittlich-moralischen Verhaltenslehren und Stadtvorstellungen, die ihren sichtbaren Ausdruck in den gemeinschaftsstiftenden Ritualen und performativen Handlungen der gesamten Bürgerschaft fanden. Das Politische gewann hierbei nicht vom Staatsgedanken her sein Profil, sondern vom politischen Kollektiv als einer Gemeinschaft tugendhaft – beispielsweise gerecht, besonnen und weise – handelnder Menschen. Entsprechend war die Stadt als Bürgergemeinde definiert. Aber auch regional übergreifende Zusammenhänge wie die Eidgenossenschaft und andere politische Zusammenschlüsse liessen sich so beschreiben. Im Laufe des 17. Jahrhunderts gewann, insbesondere mit Blick auf die aussenpolitische Situation der Stadt, ein zweites Prinzip an Bedeutung: jenes der Souveränität. Schon vor 1501 hatte die Basler Obrigkeit die Überzeugung vertreten, dass Basel als ‹Freie Stadt› innerhalb des Reichs dem Kaiser zwar als Reichsoberhaupt, jedoch nicht als Stadtherrn unterstand. Der Beitritt zur Eidgenossenschaft hatte die aussenpolitische Unabhängigkeit gegenüber dem Reich weiter befördert, und die Befreiung von der Herrschaft des Bischofs 1521 vergrösserte nochmals die städtischen Handlungsmöglichkeiten. Mit der zunehmenden Unabhängigkeit Basels korrespondierte das Bewusstsein einer stetig wachsenden politischen Selbstbestimmung – was letztlich in die Vorstellung mündete, dass die Stadt die höchste Gewalt innehabe, aus der jede einzelne politische Handlung und Entscheidung ihre Legitimität bezog.25
Die theoretischen Grundlagen für dieses Politikverständnis schuf Jean Bodin (1529/30–1596) mit seinem 1576 erschienenen Werk ‹Les six livres de la République›. Bodins staatstheoretische Überlegungen wurden in Basel wie in der gesamten Eidgenossenschaft intensiv rezipiert und in einen politischen Diskurs übersetzt, der seit dem 17. Jahrhundert um den eingedeutschten Begriff der ‹Republik› kreiste und sich schliesslich im 18. Jahrhundert in der Überzeugung verdichtete, dass eine städtische Obrigkeit «durch die Gnad Gottes keinem anderen gewalt unterworfen ein freyes und independentes Regiment» sei.26 Diese Definition richtete sich sowohl gegen ein monarchisches Verfassungsverständnis als auch gegen die Ansprüche der Kirche oder anderer Korporationen, die politische Mitspracherechte reklamieren konnten. Die Souveränität Basels spielte vor allem dann eine Rolle, wenn es um die äusseren Angelegenheiten der Stadt ging. Über aussenpolitische Bündnisschlüsse sowie Fragen von Krieg und Frieden entschied bis 1691 offiziell der Kleine, danach der Grosse Rat. De facto wurden die aussenpolitischen Weichenstellungen im Dreizehnerrat vorgenommen. Dieser war allerdings nicht frei in seinen Entscheidungen. Durch den Beitritt zur Eidgenossenschaft war Basel viele Verpflichtungen eingegangen, die seine Souveränität einschränkten. So besass die Tagsatzung nicht nur das Recht, sich in Konflikte zwischen Obrigkeit und Untertanen einzuschalten. Sie übernahm auch das Konfliktmanagement, wenn es zu Auseinandersetzungen zwischen zwei oder mehreren eidgenössischen Orten kam.27 Dabei galt das Prinzip des neutralen Dritten, der in der Lage war, die Verhandlungen zu dirigieren und Kompromisse auszuloten. Basel selbst war aufgrund seines Bündnisvertrags von 1501 zur Neutralität und aktiven Friedensdiplomatie angehalten und deshalb auf eine Mittlerrolle festgelegt. Diese Rolle einzunehmen gelang nicht mehr, sobald es um religiös konnotierte Auseinandersetzungen ging. In diesem Fall gab es keine neutrale Position, sondern nur zwei nach den Konfessionen klar getrennte Lager, die sich auch getrennt versammelten. Während sich die katholischen Orte jährlich sieben- bis neunmal trafen und die reformierten einschliesslich Basels ein- bis dreimal zusammenkamen, fanden gemeinsame Tagsatzungen aller Eidgenossen nur noch dreimal im Jahr statt.28
Die konfessionellen Differenzen machten nicht nur die innereidgenössische Friedenswahrung schwierig, sondern wirkten sich auch darauf aus, wie die eidgenössischen Orte im europäischen Zusammenhang agierten. Auch in diesem Fall mussten alle Entscheidungen, welche die Eidgenossenschaft insgesamt betrafen, auf der Tagsatzung abgestimmt werden. Eine gemeinsame Linie liess sich angesichts der inneren Zerrissenheit aber kaum finden. Einigkeit bestand lediglich über die wechselseitige Unterstützung im Falle eines Angriffs von aussen. Ansonsten waren die einzelnen Orte vor allem bestrebt, ihre Eigenständigkeit zu wahren. Erst seit dem ausgehenden 17. Jahrhundert, als der konfessionelle Gegensatz zurücktrat, gelang es, eine weitergehende gemeinsame Aussen- und Wirtschaftspolitik zu betreiben.29 Immer häufiger traf man den Entscheid, diplomatische Beziehungen als Eidgenossenschaft aufzunehmen, also einen gemeinsamen Gesandten zu bestimmen, der die Interessen aller vertrat. Auch Geschäftsbeziehungen wurden nun öfters gemeinsam angegangen. Durch diese Linie konnten alle Orte an den Sold- und Pensionenzahlungen der europäischen Mächte für Schweizer in fremden Diensten partizipieren, Zoll- und Handelsprivilegien für eidgenössische Kaufleute im Ausland durchsetzen und sichern oder an günstige Importe wie beispielsweise Salz aus Frankreich und dem Burgund kommen.
Die Spannung zwischen Eigenständigkeit und Souveränität der Orte einerseits und ihrer eidgenössischen Bündnistreue andererseits kennzeichnete auch die Aussenpolitik Basels. Die Stadt vermied es, Bündnisverträge und Abmachungen zu schliessen, die das innere Gleichgewicht der Eidgenossenschaft zu gefährden drohten. Auch bei Bestrebungen, das eidgenössische Bündnissystem zu erweitern und beispielsweise die bestehenden Verbindungen zu Mülhausen auszubauen, hielt sie sich zurück. Militärische Interventionen in den europäischen Kriegen waren angesichts ihrer geografischen Lage und geringen Stärke ohnehin kaum ratsam. So konzentrierte sich Basel, seit 1648 häufig auch im Namen der gesamten Eidgenossenschaft, auf eine Politik der Vermittlung. Die Äquidistanz zwischen Frankreich und dem Reich, aber auch die partielle Kooperation mit beiden brachte der Stadt und der Eidgenossenschaft insgesamt viele Vorteile. Insbesondere Frankreich zeigte sich häufig bereit, Basler Anliegen zu berücksichtigen, sofern sie eigenen Interessen entgegenkamen. Ludwig XIV. sicherte 1678 beispielsweise die Neutralität der vier ‹Waldstädte› Rheinfelden, Säckingen, Laufenburg und Waldshut zu, um damit nicht nur Basels Sorgen wegen allfälliger Konflikte am Oberrhein zu beruhigen, sondern auch, um die Habsburger Partei inner- und ausserhalb der Stadt zu schwächen. Letztlich führte die Basler Maxime, immer auch im Namen der Eidgenossenschaft zu sprechen, dazu, dass sich die Frage nach der politischen Souveränität verlagerte. Frankreich behandelte im Gefolge der durch Johann Rudolf Wettstein (1594–1666) auf dem Westfälischen Frieden erreichten ‹Exemtion› nicht mehr die Stadt Basel, sondern die Eidgenossenschaft als souveränen Staat und machte sie damit zum eigentlichen Akteur auf dem Feld der europäischen Politik. Voraussetzung dafür war allerdings, dass die Eidgenossenschaft in den europäischen Konflikten Neutralität bewahrte.30 Für Basel selbst bedeutete dies keinen Nachteil. Es konnte sich auch weiterhin mit einer geschickten Aussenpolitik zwischen Habsburg und Frankreich behaupten, ja von den europäischen Spannungslagen sogar profitieren.